什么是需补充行政决定

需补充行政决定是指必须具备补充行为才能生效的行政决定。这个补充行为往往就是上级机关的审批或备案行为。当该补充行为是由行政法规范规定时，需补充行政决定是一个无附款行政决定；当该补充行为并非基于行政法规范的规定，而是由行政主体自行设定或要求时，需补充行政决定是一个附款行政决定。

需补充行政决定的提出

在我国大陆行政法学界，最早针对需补充行政决定的论述见于王珉灿教授主编、1983年出版的我国最早一部行政法教材《行政法概要》中：“行政措施视其所发生的效果归自己或归他人，可以分为独立的行政措施和补充的行政措施。凡行政措施能独立存在，其所生的效果属于决定措施的行为者时，是独立的行政措施，大部分的行政措施都是独立的行政措施。凡行政措施用以补充其他行政措施，使其它行政措施发生完全的效力者，是补充的行政措施，例如《国家行政机关公文处理暂行办法》第五条规定的批复，就是对下级机关请示行为的补充的行政措施，区别这两种行政措施的益处在于分清其效力的归属，也在于明了在行政程序上，有些行为须待其他行为补充才能发生完全效力。”

在这里，“补充行政行为”在概念上被首次提出，并放在“行政措施的涵义和种类”这一节下进行简单论述。之后，姜明安教授在他 1985年出版的一部行政法教科书中，延续了“补充行政行为”的提法：“以行为对他行为的关系为标准，把行政行为分为独立的行政行为和补充的行政行为。补充的行政行为指：他种行政行为依赖该行为而存在，该行为的完成是他种行政行为成立的必需前提，是他种行政行为的补充，该行为的法律效果归属于他种行政行为。例如，上级行政机关对下级行政机关请示的批复行为，审核机关对送审文件的审核行为，专门行政机关的强制执行行为等。（有的学者把独立行政行为和补充行政行为称为一次行政行为和二次行政行为）”在这里，作者提到了“一次行政行为”、“二次行政行为”概念，并认为强制执行这样一种事实行为也可以构成补充行政行为。

在1991年出版的《新中国行政法学研究综述（1949—1990）》中，对补充行政行为的论述如下：“以行为对他行为的关系为标准，把行政行为分为独立的行政行为和补充的行政行为，或一次行政行为与二次行政行为。后者，是指他种行政行为依赖该行政行为而存在，该行为的完成是他种行政行为成立的必须前提，是他种行为的补充，该行为的法律效果归于他种行政行为。”

需补充行政决定概念的确立

较早运用“需补充行政行为”概念代替“补充行政行为”概念见于叶必丰教授于1996年出版的一部行政法教科书中：“以行政行为是否需要其他条件作为补充为标准，可将行政行为分为独立行政行为和需补充行政行为。……需补充行政行为，是指必须由另一个行政行为作为补充条件才能有效成立的行政行为。例如，公安机关对违反治安管理的外国人的拘留处罚行为，只有在报地、市公安局（处）审批并报省、自治区、直辖市公安厅（局）向公安部备案后才能有效成立。又如，省人民政府制定规章的行为，只有在报国务院备案后才能有效成立。需补充行政行为的法律效果由实施该行为的行政主体和实施补充行为的行政主体共同承受，它们相互间具有连带责任关系。

之后，“需补充行政行为”概念被叶必丰教授一直沿用，在他之后所参与撰写或主编的行政法教科书中均有所提及。在 2007 年出版、叶必丰教授参与撰写的《行政法与行政诉讼法》一书中，除了沿续以往对需补充行政行为的论述外，还有如下新认识：“行政行为之所以需要另一行为的补充，既是由行政行为的复杂性涉及其它行政主体决定的，也是在行政系统内部实现分权和监控的需要。这一问题在当前以行政审批的形式摆到了我们面前，引起了广泛关注，也是行政改革的一项重要任务。这种改革的指导思想应当是分权监控和责任行政，即对有必要分权监控的事项，确立补充行为制度，相应行政机关对按这一制度取得审批和监控权的应负起相应的责任。而对没有必要通过事前审批的事项，则应取消相应补充行政行为。行政行为的这一分类，有利于分析行政行为的合法性和确立责任分担。”值得注意的是，叶必丰教授最近已用“需补充行政决定”替代了“需补充行政行为”概念，这表明他已经缩小了原需补充行政行为的范围，排除了抽象行政行为，而将其只限于具体行政行为的范畴。

需补充行政决定的本质特征

1、体现行政机关之间的监督性。这一特征与本文的研究主旨紧密相关，由于本文研究的侧重点在于如何确保需补充行政决定制度的有效性，具体而言是保证行政机关之间监督作用的正常发挥，因此，凡是能够体现这种监督关系的行为制度都可以纳入到需补充行政决定中来，反之则不在本文研究范围。

2、具有行政决定的性质。需补充行政决定不是在行政法中拼凑的概念，它还是隶属于原有的行政法理论体系之下的，具体而言是属于行政决定的一种分类。因此我们必须将抽象行政行为、内部行政行为和行政机关内部的职能分工行为排除在需补充行政决定之外。当然，对需补充行政决定研究的意义不只限于这个范围，凡是能够体现行政机关之间监督关系的制度，都可以比照本文的研究成果进行重新审视。

需补充行政决定与独立行政决定

独立行政决定的法律效果由实施该行政决定的行政主体承受。需补充行政决定的法律效果由实施该行政决定的行政主体和实施补充行政决定的行政主体共同承受，它们相关互间具有连带责任关系。