什么是行政连带责任

所谓行政连带责任是指在行政权行使过程中和在行政职权的履行中行政权行使者对相关行政行为以及行政行为所带来的后果所应做出的合理承受以及在整个承受过程中依行为所体现权力主体价值的大小对其所分配的后果承受的等级。

行政连带责任的构成要件

行政连带责任的具体构成要件如下：

第一，行政连带责任的成立，要求行政主体行政职权的行使具有不当性。行政连带责任是行政责任的一种特殊形态，其必然具有行政责任构成要件的共性。其中最为根本的共性就是行政主体职权行使的不当性。此处笔者使用行政主体的概念而没有使用权力行使者的概念，是因为在行政责任的主体中有行政主体和公职人员两个方面，而在行政职权行使中作为职权承受者的一方是与行政主体发生联系的，职权的运行后果导致责任的产生，而公务人员只是职权运行中的一个代表因素，该代表性并不必然或者并不能以自己的名义对当事人产生影响，但在责任承担中其难辞其咎，故而，我们必须把不当行政主体和行政责任主体予以合理区分。“行政违法的构成及客观存在是追究行为人行政责任的前提。行为人未构成违法行为，行政责任便无从发生，对尚未构成行政违法的行为人追究其行政责任，其本身便是一种行政违法。”可见，行政责任的前提是行政行为的不规则性，笔者认为这种不规则性用“不当性”的概念表述是最为适当的，因在不当性中包含了不规则和违法两个方面，行政责任也正是由此两方面的任一方面构成的。具体而言包括：权力的不当行使，即行政主体对行政权力的错误和不切实际地行使；义务的不当履行，就是本该履行的义务没有履行，应按质按量履行的义务没有达到质量标准③；法律的错误认识，就是指行政主体对法律规则的认识发生了错误，悖反了原来法律规则的本意；事实的错误判断，指对事实的认识不清或者将此一范畴的事实认定为彼一范畴的事实；法律与事实之间不和谐，有时行政主体对法律规则的理解也没有错，对事实的判断也是正确的，而其没有将法律规则与事实判断有机地结合起来，此时也会产生不当行政行为。连带责任所要求的是责任的连带而不是行政行为在实施过程中的连带。也就是说，在我们判断行政行为的不当时，在行为判断阶段不要去刻意追求行为上的连带性，因为不连带的不当行为可能会产生连带责任关系，而连带的不当行为其责任主体则可能是一个单一主体。

第二，行政连带责任的成立，要求权力行使者必须有责任。行政连带责任的前提是行政责任，而行政责任存在的前提则是责任承担者必须有责任。有无责任从字面意义上讲非常简单，就是是与非的一种关系形式。换句话说，行政权力行使者如果其职权行使行为是正确的就不应当承担责任，反之，行政权力行使者其职权行使是错误的或不当的就应当承担责任。责任的有与无便成了行政责任或行政连带责任能否成立的又一构成要件。有责任的具体表现形式是：一日实在性。行政主体的行政行为是实实在在的存在着的，而行政主体作出的此一行为对行政相对人或对社会和国家利益②造成的侵害也是实实在在的存在着的，行为的存在与行为对相关利益造成的影响的存在是一个相互联系着的整体。在法学理论中必须寻求出二者之间的因果关系，有行政行为的前因而无行政相关利益伤害的后果就不能认为是一种实在化的存在。相反，有行政相关利益的损害后果，而无行政主体行政行为的前因，也不能说是一种实实在在的存在。此种因果关系是行政连带责任中实在性的实质性部分。尽管行政法学界对这种实质性部分并没有引起足够的重视，仅在行政行为的存在方面大做文章，但无论如何都不影响因果联系作为实在性实质要件的基本特征。二日客观性。行政主体的行政行为是客观的，即有一个标尺能够判明行政主体行政行为的物质内涵和非物质内涵。这是非常重要的，这也是行政责任理论中的一个前提性理论。行政主体的一些行政决策行为，一些政治性行为由于缺乏客观性，故而并没有被纳入行政责任的范畴，也许其存在于政治责任的范畴之下。行政主体行政行为的不当性是客观的，就是有一个具体的衡定标准是以确定不当行政行为的量度。这也是能否承担责任的一个实质要件。《中华人民共和国国家赔偿法》中没有确定精神赔偿就是一个例证，当然，精神赔偿没有被确认还有其他方面的原因。行政相关利益造成的损害应当是客观的，正如前述，责任是行为后果所导致的，没有相关的侵害后果责任便不复存在。而后果必须是客观的，就是能够用一定的数量标准来说明。如果一种损害后果无法用数量标准来说明，至少在目前的立法技术之下是不能够确定行政责任的，当然，行政连带责任也就无从谈起。三日主体的明确性。行政职权行使是在一个职权系统内进行的，甚至每一个行政行为都是一个由无数主体连结着的链条之下进行的。无论这一链条多么复杂，对于承担行政责任的行政职权而言，其主体不能是模棱两可的。就是说，一个行政主体对于有责任的行政职权不能作出既有责任又无责任的对立性解释。由于我国行政系统的复杂性决定了在行政法治实践中一些行政行为并不一定有行政的主体，在这样的情况下行政连带责任也就无从谈起，这就是我们所讲的有责任。

第三，行政连带责任的成立，要求责任主体具有双重性。如果说，上列两个构成要件是行政连带责任和行政责任的共有要件的话，那么，下面我们将要讨论的两个要件则是行政连带责任的独有要件。行政责任主体是承担行政责任的行政机关、授权的组织或者行政机关工作人员。在行政责任的法治实践中行政责任主体一般有这样几种情形，一是行政机关承担单一责任，就是某一行政机关作出一个不当或错误行政行为并造成了相关利益的损害时由其单独承担的责任，责任主体的单一性在此情形下是非常明显的。二是行政机关与行政公职人员共同承担责任，一般是行政机关及其法定代表人或直接责任人承担责任。在这种情况下，表面看似乎是两个以上的行政机关共同承担责任。这种情况在行政法上叫共同行政主体、共同行政诉讼等，由于导致行政责任的行政行为是单一的，我们认为责任主体也是单一的。行政连带责任则是双重主体的责任形式，其表面上与共同行政行为以及行政主体与行政公职人员共同承担责任的情况很相似。但是根本性质是不同的。因为在共同行政行为的情况下连结两个行政主体的是行政行为本身，而不是行政行为以外的东西。由行政主体和行政公职人员承担责任的情况亦是如此，即亦是通过行政行为将二者连结起来的。而在双重责任主体的情况下，两个主体是由行政法关系和行政法规范连结起来的。所谓通过行政法关系的连结就是说内部行政法关系使不同的行政主体之间有一种天然的权利义务关系，该天然权利义务关系并不因行政行为的存在而存在，恰恰相反，其绝大多数是在没有行政行为存在的情况下而存在的。正是这种天然的关系使二者成为一条船上的两个舵手——大副二副，只要船存在二者的关系就不能分开，而不论船是否发生故障或其他事故。责任主体的双重性使责任本身的厚度大大增加，如果说，两个行政机关因一个共同的行政行为而共同承担责任受损方只能获得一个补救的话，那么，双重责任主体的责任则是两个以上的责任，利益受损方所得到补偿是两个以上的补偿。责任是由行为引起的，非连带责任主体对于行政行为而言都有过错，且这种过错是直接的。双重责任主体的过错，就引起赔偿责任的行为而言并不要求其中的双方都有过错，只要一方有过错这种双重性就可以成立，另一方即使有过错其过错也不在这一具体行政行为中，不是一种直接的过错。至于双重主体的责任如何分担则是另一范畴的问题。若从深层次观察，把双重责任主体连结起来的是行政法规范，进而表明行政连带责任是一种彻头彻尾的法律责任。

第四，行政连带责任的成立，要求责任主体之间具有职权上的连带性。行政连带责任的哲理基础应当是行政职权越来越精细的分工。在高度集权制之下，其行政上的连带责任是不存在的，因公权力始终归于一个机构和一个人行使，那么单一机构和单一的个人既是权力的行使者，就必然对权力的行使后果承担责任。当然，笔者所讲的责任是从理论方面分析的，因为在实践中高度集权化的行政权行使中是难以让权力行使者承担责任的。权力分割以后，既要保证权力的相对分散，又要保证行政权的一体化便自然而然地产生了连带责任问题。摩尔根的分析对我们理解这一哲理基础是有好处的，“在低级野蛮社会，是一权政府，即酋长会议；在中级野蛮社会，是两权政府，即首长会议和军事指挥官；在高级野蛮社会，是三权政府，即酋长会议、人民大会和军事指挥官。但自从文明社会开始以后，政府权力的分化更有了进一步的发展。起初授予巴勒斯坦的军事权力现在改归受更大的约束的将军和舰长们来行使了。由于进一步的分工，在雅典人中现在出现了司法权，这项权力由执政官和大理官来行使。行政权现在交给了市行政官吏。凡可以说明是人民把酋长会议作为一个代表团体而曾委交给会议的一切权力，即如上面所说的各项，都随着经验的积累和进步而逐步地从这个原始的酋长会议所总揽的全权中分化出来了”。笔者认为，权力的分散是一个必然趋势，是使权力科学化的一个必然，但是，权力分化仅仅是技术问题，而并没有完全改变权力的性质。那么，在一个行政系统中，所出现的新的东西是权力主体的多样性，多元化等，而不是权力性质的实质性革命。一体化的权力多元化的主体就必然产生了行政连带责任，作为一般连带责任连在一起的各主体在职权性质上是同一的，行政权的具体分配中是各异的。此一职权对彼一职权的包容，被包容者和包容者之间有着职权上的逻辑关系，而包容性权力主体和被包容性权力主体就让能够包容他们的职权连结在一起。一个职权从性质上讲是归属于一个称之为行政主体的机构实体的，如工商局、卫生防疫部门，而职权在行使过程中都是归属于单个个人的，至少是有一些个人作出决定和具体实施的，这样便产生了机构实体与构成机构和分子的个人在职权上的连带关系。连带他们的规则尽管不同，但都是一种连带。有对一个行政职权是一个运行过程，在这个过程中有若干不同的环节，如决策、执行、咨询、信息等行政管理环节使行政机构实体也可分为决策机构、执行机构、咨询机构、信息机构等，一个行政行为的完成常常是若干机构共同作用的结果。那么，他们之间就有一种职权上的连带性。职权连带观是行政连带责任的基础条件之一，又是行政连带责任成立的一个构成要件。

关保英.论行政连带责任(A).河南省政法管理干部学院学报.2005,3