行政学方法论的概述

行政学方法论作为社会科学的方法论之一,是与行政基础理论、行政基本原理有着内在联系的自成系统的研究方法体系,在其逻辑构建上,特别关注研究资料的采集与特定研究对象的紧密关联。就一般情况而言,在行政学方法论的具体应用中,收集的资料不是预先给定的,而是依据研究者的推理,从现象中抽取出来的。这些资料既要以丰富的行政现象及其具体特点为基础,又要与研究者建构的前提假设和理论原理相一致。可见,行政学方法论不是具体研究方法的“工具箱”,而是人类心智抽象的建构过程,是行政活动的一般假定(或者公理) 、给定目标领域建构的行政理论、相关行政现象的理解、具体方法的建构方式等要素的交互关联。

行政学方法论既与行政学知识体系不同,又与行政学具体方法的运用有着本质的区别。它以特定的逻辑结构、思维方式为基础,是行政理论建构的前提假设、行政原理的结构与逻辑、具体方法的建构方式等因素交织而成的动态体系。因此,它的研究对象主要有以下四个方面: (1)行政学研究对象的特殊性质及其对研究方法的特殊要求; ( 2)行政学研究主体的特殊结构及其对研究活动的影响; (3)行政学研究过程的特殊模式及其方法论意义; (4)行政学研究的独特方法群及其建构途径。

行政学方法论的内涵

何颖指出,“公共行政方法论是发展并提供公共行政研究及公共行政的分析方法、手段、技术或工具的公共行政学研究的分支领域。”郭济则将行政学方法论理解为“研究行政学研究活动的规律性与逼近公共行政管理学真理的有效规则的学问”,其中“行政学研究活动自身的规律包含着行政学研究活动的基本程序、主要模式以及基本手段,逼近公共行政管理科学真理的有效规则则包含着行政学研究活动的主要指导思想、行政理论和行政实践研究者有效的思维方式等”。认为行政学方法论是与行政学研究的过程和假设有关的知识和技术体系,它是在行政学研究进入到一定阶段之后,作为一门独立学科的行政学对自身研究进展情况、思考方式、所利用的认识手段之反省。“反省”也即“内省”,它体现了对行政学研究的基本立场、研究步骤、分析框架、具体手段的审视,同时也表明了“行政学方法论”与“行政学研究方法”的分野:任何行政学研究活动都离不开一定的方式和手段,学者们都在自觉或不自觉地运用某种具体的研究方法;而从方法论的高度予以研究,显然使学者们超越了研究方法技术性的局限,从而达到了理论上的建构。

行政学方法论的基本内涵

行政学方法论的基本内涵体现为:

第一,以特定的逻辑结构、思维方式为基础的哲学方法论层面;

第二,以行政理论建构的前提假设、行政学原理的具体应用、研究结论的推演程序为核心的科学方法论层面;

第三,以行政活动的某一研究阶段研究者所使用的具体手段和工具的总和为中介的技术方法论层面,三者相互交织,并以统一的逻辑结构和思维方式为主线,形成紧密相联的动态体系。

行政学方法论的理论特质

作为行政学研究方法知识体系的行政学方法论具有以下理论特质:

第一,行政学方法论首先必须是建立在某种哲学基础上的假定,这是开展行政学研究的基本前提。科学理论和科学研究当中,常常包含着一定的前在理论预设,即理论的基本假定,它们常常成为某个系统理论的逻辑支撑或逻辑起点。所谓假定,即从哲学思想出发,根据某种不言自明、理所当然的常识或公理性质的命题对学科所作的一种预设性的演绎推理的逻辑前提,它构成了理论分析的基石。在公共行政学中,虽然基本假定没有被鲜明地、理论化地归纳提炼出来,但事实上存在着关于人的本质、权力的特质、理性的限度、政府的实质等等方面的基本假定。如尤格斯与凯勒提出美国公共行政实践模型的建立基于如下三个假设或前提:第一个假设是成立美利坚合众国的奠基人多数将人看作是本质上是易腐化的;第二个假设涉及共和国的权力属性;第三个假设预计到个人与集体参与公共团体会带来的矛盾。基于上述三个假设或前提,尤格斯与凯勒提出了美国公共行政学的三大模型:派系冲突模型、派系规则模型和公共利益模型。又如,美国行政学家、管理学家和经济学家西蒙认为,传统的“完全理性”假设不符合人类行为的现实,他从人的意识、决策环境与人的能力等方面否定了“完全理性”的假设,提出了“有限理性”假设,从而构建了具有鲜明西蒙特色的行政行为理论。

第二,行政学方法论必须体现行政学研究人员的学术立场。行政学方法论虽然是一种行政学思维形式的哲学概括,但它更融合着行政学研究人员对行政的体验,或者说,它必须融入行政学研究人员的立场:“研究者的个人价值在其研究工作的每一步骤中,都产生明显或隐晦的影响。”行政学研究人员的学术立场主要包含形式和实质两个方面:从形式上来说,它是研究角度的指认,即研究人员从何方入手建立其理论分析框架;从实质上而言,它体现了研究者关注行政学及命题的思想意识。行政学研究人员学术立场的上述两方面内容是统一的,但从主次关系来看,后一种立场制约着前一种立场:前者重在建立分析模式,而后者则渗透着研究人员的人文意识。对行政学说史的简要考察表明,经历了传统行政理论、公共行政理论和新公共管理理论三大阶段的行政理论长期处于人文主义与技术主义的偏好摇摆中。在研究的价值取向上,传统行政“最初的价值观是效率”,“效率至上的价值观在行政学领域内直到1960年代都占据上风。”公共行政的“思维方式从本质上讲不强调技术,而偏重于人本主义。”而公共管理的价值取向是管理主义,强调公共部门“减员增效”,“粉碎福利国家”。

第三,行政学方法论必须体现对行政学研究方法的程序设计与科学叙述。要促成行政学科学性的提高,就必须使所用的方法符合科学理论建构的一般原则,形成为一个独立而完善的知识体系。因此,行政学方法论的任务在于,把行政学的各种研究方法组织成一个方法体系,区分它们的层次,协调它们的关系,使之在结构上和谐,在功能上互补。这样,行政学方法论既是一套整体化的行政学方法体系,也是对这一方法体系的理论阐释。一般认为,行政学方法论大体上由理论、具体研究方法和研究技术三个部分组成。一般而言,理论在总体上确定行政学的研究目标与指导思想,并构成关于研究方法与研究技术的理论。具体的研究方法和研究技术只能提供实现研究目标的途径,而不能说明研究目标本身。

第四,行政学方法论还必须具有实践功能性。方法论与方法的不同,就在于方法论不仅是一种技术性规则的罗列,更是一种哲学思维与价值观念的表达。因此,在每一种特定的方法论中,都必须融合着研究者本人的思想意识与价值,他正是根据这样一种先在的理论预设而走入研究的场合,并以此建构相关的行政学理论,批评现行的行政制度和行政活动的。可见,从行政学方法论与哲学的关系而言,行政学方法论属于应用哲学的范畴。所谓“应用”,简单地说,即将方法论原理具体地运用于社会实践。从这个角度而言,行政学方法论主要有三种功能:一是导向功能,即为人们指出理论与实践相统一的道路以及如何达到科学认识这一目的的方法;二是思维功能,即培养和训练人们的理性思维能力,向人们提供认识世界和改造世界的思路;三是能动功能,主要是指方法论既离不开人的主动能动性,同时也指在方法论的运用过程中,能够提高人的思维水平。

行政学方法论的内在结构

从逻辑上看,行政学之所以具有独立性,是由于行政学对行政现象进行研究的方法包含了两个方面的内容:一是揭示行政现象是什么?力图把行政及其发展规律逻辑地表达出来;二是对行政是什么进行为什么的解释,力图把行政实践逻辑地表达出来。前者形成了行政学方法论的抽象系统,后者形成了行政学方法论的解释系统。也正是在具备了这两个系统之后,行政学才得以独立。

1.行政学方法论的抽象系统

抽象系统是行政学方法论的核心部分,它主要关注行政学方法论的基础性问题。行政学方法论的抽象系统主要由五个方面的内容构成:。

(1)概念。概念是在对事物的外部特征加以列举后所得出的抽象定义。一门科学发展的重要标志之一,就是这一科学的共同体中的成员相互之间具有某种共同的语言,即具有作为交流媒介的科学概念和术语。行政学之所以能够作为一门科学而存在和发展,从内在条件而言,主要是由于具有了较为独特的概念体系。虽然行政学发端于威尔逊,但威尔逊并没有解决行政是什么的问题,正如有学者所认为的:“威尔逊《公共行政之研究》确定了早期公共行政的基调??实际上,威尔逊本人对公共行政到底是什么似乎还是不清楚的。”有学者指出:“虽然使用的是同一个行政概念,但由于历史背景的不同、文化传统的差异和词义理解的分殊,‘三权分立’中的行政概念与‘政治与行政二分’中的行政概念之间存在着根本的对立。”对“行政”的不同理解及理解程度的差异,直接决定着行政学的发展方向和研究深度。因此,在行政学研究中,方法论主要是围绕着应当运用怎样的行政概念来建构行政学研究体系,并通过行政概念的规定、展开、改造、完善、转化等来促成行政学研究的深化。

(2)假说。假说是学科研究所需的逻辑上的理论预设。任何一门涉及人的行为的科学,无不是以假说开始其论证过程的;假说也同时蕴含着研究者的人文立场,它是研究者哲学思想的衍生物。从这一意义上说,假说即体现研究人员立场的基本价值判断。可见,假说本身实际上是一种哲学陈述,正如学者所言:“哲学和构成科学研究基础的程序与假说有关??如果不至少假定世界是真实的,世界不是一团混乱而是遵循某种有秩序的型式,而且这种型式至少在一定程度上是已知的,科学家就无法展开自己的工作。”在行政学方法论中,“假说”具有两个重要的作用:立场与价值。前者表明研究者是站在何种立场上来研究公共行政的相关问题,而后者则代表着研究人员本人的价值观念。

(3)模式。也称为“模型”,是指研究人员为论述体系找寻一个基本的起点,以此来展开相关内容的陈述。学科研究的通例,是要为学科本身的存在找到一个“安身立命”的基点。这就是要通过对经验现象的归类,形成一个可以用来解释类似现象的事物模式。

(4)理论。从学理上解释,所谓理论是指“用来解释社会生活特定方面系统化的关联性陈述”。这意味着:第一,任何“理论”都有自己特定的问题范围,它只是就社会生活的某一方面进行分析与陈述;第二,“理论”是一种系统化的知识体系,与一般意义上的知识、观念并不等同,而是有着自身所特有的逻辑体系与论证规则;第三,“理论”是一种沟通研究者与社会现象之间的桥梁,它表明研究者对实际社会生活的一种相关分析,可以说,行政学方法论就是为行政学理论提供相应的指导,使理论的形成能够有着坚实的哲学基础和方法意识。同时,行政学方法论也为行政学理论的本身的可检验性提供了基础。行政学理论是否恰当,并不是以严格遵循逻辑规则而定,关键的在于这种理论是否符合人性需求,并能够为社会理想的实现提供相应的基础。

(5)体系。行政学的科学特质,不仅在于它具备了概念、假说、模式、理论等基本构件,同时出要求这些要素之间能够成为一个完整的、统一的、相对自足的逻辑体系。因此,行政学方法论的任务,就在于构建一个首尾一致、概念相关、理论呼应的行政学研究体系。研究体系又可分为论题体系与学科体系两种类型,前者是对学科中某一问题的专题研究所形成的概念体系,后者则是对学科系统性研究所形成的概念体系。

2.行政学方法论的解释系统

解释系统是指行政学方法论具体应用于行政实践的内容。行政学方法论不仅是一种理论上的建构,同时还必须具有相应的实践功能。作为一个发展中国家,中国在行政发展中的许多现象,与其它发展中国家在发展中遇到的问题有相似之处,发展行政学的许多理论可以解释中国的现实。但是,中国制度的特殊性、国情的特殊性和发展阶段的特殊性,使得发展行政学的许多理论在解释中国现实时是无力的,有时甚至是无法解释的,这就要求中国行政学研究和解决关于“中国行政”的解释问题。反观我国行政学研究,在研究重心上,相当多的研究集中于西方国家特别是美国的行政学理论与实践,存在着明显的“非中国化”或“美国化”倾向。要实现行政学中国化的目标,就必须实现研究重心的转移,把主要精力放在中国自身公共行政的研究上来,使行政学研究深深扎根于中国的土壤,研究和解决中国的问题,体现中国特色和中国气派。我国目前正在进行大规模的行政改革。行政改革面临着一系列重大的理论和实践问题,如政府与市场的关系、政府与企业的关系、中央与地方的关系、政府间关系、政府生产力的提高、公共政策制定与执行、公职制度改革??,诸如此类的问题,需要行政学研究者予以充分的关注和回应,也需要理论上的创新做指导。

研究和解决中国行政问题,就需要中国行政学在建构过程中既始终关注世界行政发展总体和各国行政发展的现状以及理论动态,又能够从这种规范下解脱出来,对中国行政的改革与发展给予一种较为明确的注释。这种注释应该是建设性的,而不是事后的;是积极的,而不是消极的;是本质的,而不是表象的。现在的问题是中国行政学对于中国的问题总是用西方的理论进行机械的评论,这种评论可能在某一点上有一定的合理性,但是更多地是以一种教条的理论来剪裁活生生的实践。这样,一方面中国行政学的特色无法体现,另一方面,则是由于西方行政理论与中国行政发展的变异性而损害现实的行政改革与发展。所以,中国行政学的解释功能的确是十分重要的,在关注全社会和谐发展的时候,甚至是决定性的。

需要指出的是,居于核心的抽象系统是对社会现实中大量纷繁的事物和事件进行认识的工具,每一种行政理论都通过对现实进行加工、分析和研究,得出相应的结论,这些结论如果存在逻辑上的强相关关系,就融合成为一种理论。但是,抽象系统完成的这种理论只是对行政实践的阶段性的理性认识,它并未终结实践。所以,在一个阶段过去之后,就会出现行政理论无法解释行政实践的问题,这个时候,需要的不是抛弃行政理论本身,而是要在行政实践发展的基础上,用更科学的方法对现实进行再抽象,从而使行政理论得到提升、充实和更新。也就是说,当行政理论无法解释现实的时候,不是不需要理论,也不是行政理论无用,而是更加需要行政理论,问题的出现是由于方法上的,或者是现实的阶段性的复杂使行政学方法论抽象系统发生了迷失。在这种情况下,需要的是对抽象系统进行反思,从而重构行政学方法的抽象系统,以使其能够得到更新,进行科学的再抽象,给予行政实践以满意的解释;在行政实践得到解释的基础上,通过对现实的深入的分析,给予行政实践以指导。

总之,行政学方法论以“抽象”与“解释”两个系统,表征着其理论体系的建构与意义:前者代表着如何设定行政学方法论的研究基础,后者则代表着如何将方法论内容具体应用于理论评判和行政实践。