什么是行政复议审理
行政复议审理，是指复议机关受理复议申请后对被申请人的具体行政行为进行全面审查的活动。它是行政复议的实质性审查阶段，也是行政复议程序的关键和核心。没有行政复议机关对行政争议案件的审理，行政争议就不可能得到解决，行政复议机关也无法作出复议决定。
行政复议审理的依据
行政复议审理的依据与行政诉讼审理的依据不同，在行政诉讼中审理依据受到了严格限制，规章以下的行政法渊源不能成为诉讼审理的依据，规章仅仅是行政诉讼中的参照，行政复议的审理依据则较为宽泛，几乎所有行政法的正式渊源都是行政复议审理的依据，当然，在有关行政行为适当性审查中非正式的行政法渊源也是行政复议审理的依据。
行政复议审理前的准备
《中华人民共和国行政复议法》第23条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”此条是对行政复议机关审理前准备的规定，规定了若干准备环节。
行政复议审理的内容
行政复议审理的内容，亦称行政复议的审理范围，是指行政复议机关审查具体行政行为的广度。其中核心的问题是行政复议是否适用“不告不理”原则，也就是说行政复议申请人的请求范围之外，行政复议机关是否还可以审查其他事项，也即行政复议是否能够或者应当全面审理的问题。
与行政诉讼的不完全审查制不同，行政复议实行全面审查制。全面审查制是指行政复议机关对申请复议的具体行政行为的合法性与适当性及有关抽象行政行为的合法性进行全面审查。《行政复议法》第1条、第3条、第7条的规定确立了行政复议全面审查的制度。要准确理解全面审查制需注意以下方面：
(1)行政复议审查不以复议申请事项为限。行政复议案件审理过程中，经常会出现被申请人的具体行政行为有两项以上的内容，而申请人仅对其中的一项或一部分内容提出主张。虽然《行政复议法》对此未作规定，但一般认为，复议机关可以对申请人未请求的事项或内容进行审查，这是行政复议与行政诉讼的重大区别所在。而这是由行政复议的内部层级监督体制所决定的。
(2)行政复议审查不以合法性审查为限。行政复议机关对具体行政行为是否合法进行审查，是行政复议的关键所在’。但行政复议又不仅限于审查具体行政行为的合法性，行政复议机关还有权对具体行政行为的适当性进行审查。这也是由行政机关层级监督关系决定的。行政复议机关对具体行政行为的适当性进行审查，主要从以下几方面进行：①具体行政行为的作出是否符合法定的目的；②具体行政行为的作出是否有正当的动机；③是否考虑了相关的因素而未受不相关因素的影响；④是否符合公正法则。
(3)可以审查抽象行政行为。根据《行政复议法》第7条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。”经审查确有问题的，可以依法予以处理或转送有权机关处理。
行政复议审理的标准
标准是经社会共同认可的用以判断某件事情的属性或状态的依据和尺度。在行政复议活动中，具体行政行为的最终认定也有某种尺度，行政复议审理的标准集中规定在《行政复议法》第二十八条第一款中，包括正反两方面，即原具体行政行为合法、适当并据以维持的标准，和原具体行政行为违法、不当并据此改变(包括撤销、变更、确认违法、责令履行职责)的标准。据此，行政复议审理的标准有4个：一是事实根据充分，即具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，不存在主要事实不清、证据不足的情形；二是适用依据正确，包括依据本身合法、具体适用没有错误，没有超越法定职权；三是程序合法；四是内容适当，没有滥用职权。
行政复议审理的方式
《中华人民共和国行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。依这一条的规定行政复议的审理方式有两种：一是书面审理。所谓书面审理是指行政复议机关通过不开庭，不听证的方式对行政行为的审查。这一书面审理的特点是，无需各方当事人直接见面并进行陈述和论辩；行政复议机关仅对已经掌握的材料进行审查，并根据书面材料的情况对案件作出判断。书面审理是行政复议审理的主要方式，绝大多数行政复议的案件都采用书面审理的方式。二是听证审理。听证审理是指行政复议机关通过召开听证会的方式对行政复议案件所进行的审理。听证制度实际上是一种论辩制度，当行政复议机关审理行政复议案件时，若发现案件事实难以查清，单靠书面审理方式难以得出合乎逻辑的结论时，便可以召开由申请人、被申请人以及第三人等参加的听证会，通过各方当事人之间的论辩使案件事实得到澄清。听证审理是对书面审理的补充，它不是行政复议审理必须采用的方式，只有在行政复议机关认为必要时才可以采用。行政复议申请人要采用听证审理时亦可以采用听证审理的方式。
行政复议审理的期限
《中华人民共和国行政复议法》第31条第1款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”依此条规定，行政复议审理的期限有下列情形：a.一般情况下行政复议机关应当在受理申请之日起60日内作出行政复议决定。b.法律规定的行政复议期限少于60日的，依照有关的法律规定处理，这主要指有关部门行政法对行政复议期限的规定。在程序法和实体法规定的内容冲突以后，优先适用实体法的规定。c.对于情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长审理期限并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不得超过30日。
行政复议审理的程序
行政复议的审理主要包括以下程序：
(一)申请前的准备
根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》及行政复议实践，审理前应做好以下工作：
1．向被申请人送达申请书副本。复议机关应当自受理之日起7日内将复议申请书副本发送给被申请人。
2．更换或者追加当事人。行政复议机关认为被申请人不适当的，可以要求申请人更换。
3．被申请人应当在收到复议申请书副本之日起10日内向行政复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或证据，并提出答辩书。
(二)审理方式
根据《行政复议法》第22条的规定，行政复议原则上采取书面审查的方式。实行书面审查为原则，口头审查为例外，主要是为了保障行政效率，是行政复议区别于行政诉讼的一个重要方面。但是为了保证行政复议的公正，《行政复议法》规定申请人提出要求或复议机关认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《行政复议法》没有明确规定行政复议机关通过何种方式听取意见，为了进一步强化行政复议的准司法性，《行政复议法实施条例》规定了听证方式，第33条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。书面审查的优势在于便民、高效，其缺陷在于不公开，缺乏监督。实践中对于案情复杂、争议较大、对有关证据分歧严重或社会影响较大的案件，应尽量采取听证的方式，以保证复议决定的客观和公正。
(三)审查内容
行政复议机关在审查行政争议案件时，不仅可以对具体行政行为是否合法和适当进行审查，而且必须全面审查具体行政行为所依据的事实和规范性文件，不受行政复议申请范围的限制，这是行政复议区别于行政诉讼的显著特点。
对于具体行政行为的合法性，主要审查该具体行政行为的主体、程序、权限和内容是否符合法律规定。对于具体行政行为的适当性或合理性，主要审查是否符合法定目的，是否具有正当动机，是否基于正当考虑，是否符合平等、比例原则等。
(四)证据规则
1．被申请人的责任。《行政复议法》虽然没有明确规定被申请人承担举证责任，但是通过对于《行政复议法》其他条文和行政复议的实践分析可以得出结论：在行政复议中，被申请人负有证明其所作具体行政行为合法、合理的责任。如该法第23条规定，被申请人应当在收到行政复议机构发送的申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。这表明在行政复议程序中，被申请人承担着主要的举证责任。如果被申请人未按期提交有关证据的，其作出的具体行政行为将被视为没有证据，行政复议机关可以直接撤销该具体行政行为。
《行政复议法》第24条还规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。这是具体行政行为必须“先取证后裁决”原则的体现。不过，在被申请人作出具体行政行为时已经收集，但因不可抗力等事由不能提供，或者申请人或第三人在行政复议过程中，提出了其在被申请人作出具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，经过行政复议机关批准，被申请人也可以补充相关证据。在实践中，被申请人如果认为申请人提出的行政复议申请超过法定期限的，也应当提供证据材料。
2．申请人的责任。申请人在行政复议过程中，有时也承担一定的证明义务，包括：①认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；②申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；③法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。
3．行政复议机关收集证据。向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料，是《行政复议法》规定的行政复议机构的法定职责和职权。《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这里规定的“调查情况”的审查方式，也包含着对行政复议机构收集证据的要求。行政复议机构收集证据的目的是为了查清案情，而不是为被申请人的具体行政行为寻找合法或适当的证据，行政复议机构收集和补充的证据，不能作为维持具体行政行为的证据，但可以作为撤销、变更原具体行政行为或确认具体行政行为违法、不当或无效的证据，这样可以避免行政复议机关对被申请人的偏袒。另外，行政复议机构调查取证时，一般不得少于2人。
(五)行政复议申请的撤回
提出行政复议申请是复议申请人的一项权利，在复议过程中复议决定作出前，申请人也有权撤回复议申请，终止复议程序。《行政复议法》第25条规定：“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。”《行政复议法实施条例》第38条规定：“申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。”
根据上述规定可知，撤回申请应符合以下条件：①撤回者应该是申请人或其代理人；②撤回必须自愿，不能是受胁迫或者违背申请人的真实意义；③应该在案件受理后至复议决定作出前提出；④撤回复议申请应当说明理由；⑤撤回申请应该经过行政复议机关同意；⑥申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请，除非申请人能够证明撤回行政复议申请违背了其真实意思。在实践中，申请人撤回申请的原因众多，如可能出于认可原具体行政行为的合法性而撤回，或与被申请人达成和解而撤回，或受到外在压力或欺骗而撤回，或出于规避法律的目的而撤回。其中不乏违背法律目的、损害他人利益或公共利益的情形，因此法律规定行政复议机关应当对于申请人撤回申请的理由进行鉴别和审核。行政复议机关经审查，如果认为申请人撤回申请是受他人胁迫、欺骗或非法干预，或者撤回申请可能损害第三人合法权益或者公共利益，或者可能掩盖行政主体错误行为的，应当不准许撤回申请。
行政复议机关准许申请人撤回申请的，行政复议终止。行政复议机关应当制作书面决定，发送申请人、被申请人和第三人。撤回申请后，如果仍未超过行政诉讼期限，申请人还可以对原具体行政行为到法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第35条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”这意味着，如果是法律、法规规定为复议前置的案件，申请人撤回申请后，即使仍在法定起诉期限内，也不能再提起行政诉讼。
(六)行政复议中止
在行政复议进行期间，如果出现下列情形，影响到行政复议案件审理的，行政复议中止：①作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；②作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；③作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；④作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；⑤申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；⑥案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；⑦案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；⑧其他需要中止行政复议的情形。
行政复议中止的原因消除后，行政复议机关应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机关中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。
(七)行政复议终止
在行政复议期间，如果发生特定情形，导致继续进行行政复议已经失去意义时，行政复议即告终止：①申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的；②作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；③作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；④申请人与被申请人经行政复议机构准许达成和解的；⑤申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的。
此外，如因以下原因导致行政复议中止，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议应当终止：①作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；②作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；③作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的。
(八)复议期间具体行政行为的效力
根据《行政复议法》第21条的规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行；但有下列情形之一的，可以停止执行：①被申请人认为需要停止执行的；②行政复议机关认为需要停止执行的；③申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；④法律规定停止执行的，这里的法律，限于全国人大及其常委会通过的法律。可见，在行政复议期间，除非符合《行政复议法》规定的情形，被申请复议的具体行政行为一律不停止执行。