什么是行政合同特权

行政合同特权是指为了实现社会公共利益,行政合同的行政方当事人根据法律规定所享有的对合同单方行使公权力的强制性特权。

行政合同特权的特征

(1)行政合同特权只能由行政主体独自享有，这里的行政主体既可指行政机关，也包括法律法规授权的组织;

(2)行政合同特权不受合同合意的约束;

(3)行政合同特权的行使不是随意的，不受限制的，而是以实现公共利益为目的的;

(4)行政合同特权不仅仅是通过行政合同条款由双方约定的，更多的是由行政法直接规定的;

(5)行政合同特权在本质上是一种强制性权力，是单方的，不以相对人的同意为限。

行政合同特权产生的基础

1.行政合同的“行政性”。

行政合同之所以有别于民事合同，在于它的“行政性”。行政机关与相对方订立行政合同的目的是出于行政管理履行职责的需要，它的出发点和最终目标都是围绕行政管理目的能否实现而进行的。可以说，行政职权构成了行政合同产生的直接“源泉”，而行政职权行使的特征就是其单向性、强制性，行政机关居于优势地位，拥有更多的权力。行政合同的出现，或说契约精神在公法领域的介入，仅仅是弱化行政行为的单向性、命令性，强化行政主体与相对方的沟通与合作，并不能根本改变行政权的本质特点，要知道行政合同不是要求行政主体放弃行政权，而只是换了一种方式罢了，虽然在某种程度上，权力的行使要通过“合意”的方式，但从行政主体方面讲，“合意”只是一种手段，是实现行政目的的形式。可以说，行政合同从订立到履行过程中始终是以行政权的存在为前提的，行政机关始终处于主动支配的地位，在合同中行政权的性质并未改变，仍然是一种强制性的权力，“合意”不过是一种“外壳’，而已。因而行政合同中行政权的存在，性质未改变，那么行政主体拥有单方面的特权也就是理所当然的了。

2.公共利益优位理念的存在。

行政合同的订立实施的初衷显然不是为了增进某个个体的个人利益，而是为了实现行政目的，实现公共利益。因此即使在双方“合意”的基础上，公共利益与个人利益也必然会发生冲突，此时的解决是完全通过私法规则还是赋予行政主体以特权，通过行政权强制性来解决呢?有的学者认为:“假如行政合同完全适用私法规则……那么我们可以想象，具有自利化倾向的‘经济人’，在合同中会怎样地追逐个体利益而置公共的利益于不顾”。显然私法规则并不能必然地规制行政合同目的的背离。在公共利益优位理念支配下的现代国家是不允许存在这种情况的，唯一的出路，给予行政主体以特权，给私法规则以公法内涵，即特权下的“自治”。

我国行政合同特权的构成

(一)单方变更权和解约权

在行政权力的行使过程中，基于公益的需要，发现合同对象存在某种风险或有重大变化的情况下，行政机关可以更换合同当事人和解除合同。此规定为保障公共利益提供了最后的“防线”，但是，它的行使必须以公共利益为最高准则，必要时要经过专家论证，由此造成的损失要给予相应的补偿。葡萄牙《行政程序法典》180条行政当局的权力明确列举:“除非法律有相反规定或合同性质不允许，公共行政当局可以:1.单方面变更合同给付的内容，只要尊重合同的标的及其财政的平衡;……3.基于公共利益且经适当说明理由，单方解除合同，但不影响支付合理的损害赔偿。”

(二)指导权、协助权与监督权

在行政合同履行中，行政机关作为公益的维护者和判断者，为了保证行政目标的顺利实现，防止合同相对方因追求私益最大化而损害公共利益，有权对公务活动的进程进行指导、协助、监督，及时纠正相对方的违约行为。行政合同履行的目的是实现行政目标，实现公共利益，其履行本身也必须符合公共利益，行政主体作为公共利益的判断者和执行者，合同的履行是否符合公共利益、如何履行才能实现行政目标，当然具有决定权。所以，行政主体对合同的履行应当享受指挥权和监督权，这也为各国行政法所确认。如在法国，行政主体有权命令对方当事人采取它认为适当的方式履行合同，对方当事人应当服从，行政主体有权监督检查对方当事人履行合同的情况，有权要求对方当事人提供有关材料、报表、账册或者口头汇报履行合同的情况等，而在民事合同中，除提供劳务的合同外，当事人不具备经常性的指挥命令权，只需在对方当事人给付时按照合同规定的数量和质量验收，无需也不应对合同的履行过程有所干预。

(三)强制履约权

为了充分地维护公共利益，在必要的时候，比如:行政主体发现行政合同相对方失去履约能力、严重违约或偷逃资金等情况时，行政机关应强制其履行，具有强制履约权。

(四)制裁权

从行政机关的角度来说，行政合同是一种公务活动，为防止合同相对人阻碍公务，保证公务的顺利进行，基于法律规定或合同约定，对不履行或不适当履行合同义务的相对方，行政主体基于职权和公共利益的要求，有权使用特定的行政制裁手段，主要包括:①罚款，即对违反合同的相对方科处一定的金钱给付义务，促使相对方履行合同义务。如我国《出让转让条例》第17条第2款规定:“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”②强制手段，主要指强制执行和代执行。法国行政法视其为行政主体的当然权力，但德国行政程序法则规定只有合同针对公民服从紧急强制执行达成协议时，行政主体才可强制执行。③解除合同，这是最严厉的制裁，只在对方当事人有严重过错时才采取。但行政主体因实施制裁而解除合同与因公共利益需要而解除合同不一样，因制裁而解除合同时，不给对方以任何补偿。我国的《承包条例》第20条第1款规定:“由于承包方经营管理不善完不成承包经营合同任务时，发包方有权解除承包经营合同。”《出让转让条例》第14条规定:“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”。

(五)强制执行权

我国现行的行政强制执行模式采用的是以法院执行为主，辅以行政机关的自行执行。实际中有申请人民法院执行、行政机关自己执行或有选择的强制执行三种方式。但从执行结果的反馈来看却不利于提高行政效率、与“起诉不停止执行原则”相矛盾且行政机关与人民法院的执行权划分不清，容易造成累讼。所以我国的强制执行权的设定应该执行主体清晰、内容合理、执行手段和程序健全，最关键要做到权限的划分明确化。德国联邦行政程序法在立法时，也考虑到了行政合同的强制执行问题，当时德国行政法关于行政合同强制执行的理论见解有三种:一是双方当事人均得以合同证书为执行名义，即时请求执行:二是行政机关得即时请求强制执行，但公民应经法院之判决，以判决书为执行名义，始得请求强制执行;三是合同当事人如未于合同中定明“自愿接受即时执行”者，对之均须经过诉讼取得执行名义后，始得强制执行。根据德国《联邦行政程序法》第61条的规定，在行政合同中，合同双方当事人可以约定接受合同的即时执行。即德国行政程序法采取了“自愿接受即时执行”，即第三种见解。

(六)解释权

在行政合同的履行过程中，基于相对方可能对某些合同条款或项目模糊、产生分歧或概念不清，行政主体作为政府的代言人，是权威与信任的象征，有权对此解释;同时，公益的标准在以法律和专家判断为准绳的基础上，行政合同主体有权对此进行合理、合法的解释，以实现行政管理目标，其本质也是公益至上。