什么是行政协助

行政协助是指在行政职权的行使过程中，行政主体之间基于自身条件或公务需要，相互配合，共同行使本应由某一行政主体独立行使的某一行政职权的活动。

行政协助的特征

行政协助有以下几个法律特征：

1．行政协助是发生于行政主体之间的活动

行政协助是在行政职权的行使过程中，行政主体之间为了实现行政管理目标，行使同一行政职权，相互配合，共同作出行政行为的活动。它是一种公务协助，不是公民、法人和其他组织对行政主体行使行政职权进行的非公务协助。前者是一种行政行为，后者则不是行政行为。

2．行政协助是两个以上行政主体行使同一行政职权的活动

行政协助是在一个行政主体因某种原因不能独立行使其行政职权时，由有关行政主体配合其行使该行政职权，共同完成同一行政任务的活动。二者行使行政职权时，可以以共同行政主体的名义出现，也可以以各自独立的名义出现。但无论以何种名义出现，被要求协助行使行政职权的行政主体的行政行为与要求协助行使行政职权的行政主体的行政行为之间都存在着一种相互配合、相互补充、不可分割的关联关系。行政主体之间为实现共同的行政目标而实施没有关联关系的行政行为，不是行政协助。

3．行政协助的效果由有关行政主体承担

在行政协助法律关系中，由于有关行政主体为完成同一行政任务，行使同一行政职权，作出相互关联的行政行为，因此，它们对行政协助的效果都应当承担法律责任。当它们以共同行政主体的名义行使行政职权时，应共同承担法律责任；当它们分别以自己的名义行使行政职权时，则分别为自己作出的行政行为承担法律责任。

行政协助的类型

行政协助的种类按不同标准有不同的划分方法，具体分类如下：

以是否具有强制性分，行政协助可分为：①应当行政协助。在应当公务协助关系中，一方行政机关有请求另一方行政机关进行公务协助的权利，而被请求的另一方行政机关有公务协助的义务，不得拒绝协助或不予协助。②可以行政协助。在可以公务协助关系中，虽然一方行政机关可以请求另一方行政机关进行公务协助，但另一方的被请求行政机关是否协助，取决于两个条件：其一，被请求行政机关进行公务协助不违背法律规定，如公安机关就不能协助工商行政管理机关发放营业执照；其二，被请求机关有权决定是否进行公务协助，即使不予以协助或拒绝协助，并不带来法律责任；其三，请求机关与被请求机关之间就公务协助是否进行是一种协商关系。

以提出行政协助请求主动性来分，行政协助可分为：①主动行政协助，指行政主体主动为其他需要帮助的行政主体提供协助。②依申请的行政协助，指行政主体应其他行政主体的申请而提供的行政协助。

以行政协助主体的主次作用分，行政协助可分为：①行政联合，即为协助事项进行的行政主体之间的联合，参与者在协助的作用相当，但承担相同的责任。②行政配合，即请求协助主体起主导作用，被请求协助主体起次要作用或仅在条件上予以一定的支持和帮助而承担次要责任或不承担责任。

以地域分，行政协助可分为：①国内行政协助，即在国内各地域行政主体之问发生的行政协助。②对外行政协助，包括两个部分，一是区际行政协助，二是国际行政协助。

以行政协助主体分，行政协助可分为：①行政机关与行政机关之间的行政协助。按其级别、职能、隶属关系，行政机关之问协助又可分为：同一隶属关系、同一级别、同一职能型的协助；同一隶属关系、不同级别、同一职能型的协助；同一隶属关系、同一级别、不同职能型的协助；不同隶属关系、同一级别、同一职能型的协助；不同隶属关系、不同级别、同一职能型的协助；不同级别、不同隶属关系、不同职能型的协助等六种。②行政机关与法律、法规授权的组织之间的行政协助。③行政机关与行政委托组织之间的行政协助。④法律、法规授权的组织之间的行政协助。⑤行政委托组织之间的行政协助。⑥法律、法规授权的组织与行政受委托组织之间的行政协助。

以行政协助是否紧急分，行政协助可分为：①平时行政协助，即在平时正常社会状态下行政主体之间发生的行政协助。②紧急行政协助，即在紧急状态发生时，在法律和权力机关的授权下，具有行政紧急权的各行政机关有责任和义务全面地协助，及时、迅速消除紧急状态，恢复社会的正常状态。

以行政协助期限分，行政协助可分为：①临时协助，指执行临时的事务困难时请求其他行政主体提供的协助。②长期协助，指为将来长期进行稳定的协助，主要形式为制订协助计划。

行政协助的条件

1．可以请求行政协助的事项

行政组织执行公务时，有下列情形之一的，得向无隶属关系的行政组织请求协助：

(1)因法律上的原因，行政组织无法独自执行公务，或者独自执行公务无法达到行政目的的。如《中华人民共和国传染病防治法》规定：医疗保健机构、卫生防疫机构有权“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾磁病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗。”但由于隔离治疗属于限制人身自由的强制措施，如当事人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，医疗保健机构、卫生防疫机构和治疗单位都没有直接强制执行权，因此该法规定，“可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施。”(该法第二十四条第1款第1项)

(2)有特别紧急或者特别危险情况发生，行政组织无法自行执行公务的。如《中华人民共和国海关法》规定：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。”<该法第十二条第2款)

(3)因人员、设备等事实原因，行政组织不能独自执行公务的。

(4)行政组织执行公务所需的事实材料、证据等，依照有关规定不得由其自行调查的。

(5)行政组织执行公务所需的文书、证据或其他资料为其他行政组织所掌握，行政组织自行收集难以获得的。

(6)由受请求的行政组织执行，显然比行政组织自行执行成本更低的。

(7)其他执行公务过程中有正当理由须请求协助的。

2．受请求行政组织不得予以协助的情形

有下列情形之一的，受请求的行政组织不得予以协助：

(1)请求协助的行为或事项明显违反宪法、法律和法规规定的。

(2)行政协助将导致公共利益受到损害的。

(3)请求协助的事项超出了受请求行政组织的权限范围，或者请求协助的行为是受请求行政组织依法不得实施的行为。

3．受请求的行政组织可以不予协助的情形

有下列情形之一的，受请求的行政组织可以不予协助：

(1)请求的行政组织依法可以独自执行公务的。

(2)如提供协助，将严重妨碍或影响受请求行政组织自身行政职权的行使的。例如，受请求的行政组织必须付出巨额的费用才能完成该协助行为，进而导致其今后的工作无法正常进行，或者受请求的行政组织正在执行某一重大的或紧急的行政公务，提供协助会影响这一任务的完成等。

(3)由其他行政组织协助更为方便、经济的。

(4)受请求的行政组织有其他正当理由的。

行政协助的实施

行政组织的行政协助请求，除情况紧急的外，应当以书面形式提出。但对协助请求书应包含哪些必要的内容，无论是理论研究还是行政实践中均未有明确的结论。行政组织的行政协助清求书至少应载明以下内容或在其附件中提供下列材料：(1)请求协助的事项或行为及协助方式；(2)请求协助的理由或原因；(3)行政组织执行该公务的初步事实根据或材料及法律依据。

受请求的行政组织在接到有关行政组织的协助请求后，除情况紧急的外，应当对协助请求进行审查。如果认为存在上述不得予以协助或者可以不予协助的情形，可以拒绝提供协助。受请求的行政组织拒绝协助的，应当以书面方式通知请求机关，并说明理由。请求机关对此有异议的，应由双方协商解决：协商不成的，报共同的上一级行政组织决定。

受请求机关对协助请求进行审查时，首先应对请求机关所要执行的行政公务是否合法进行审查，审查的依据应为请求机关所在地有效的法律、法规和规章；其次，应对请求机关提出的协助方式是否合法进行审查，此时应以受请求机关所在地有效的法律、法规和规章为依据。必要时，双方得就协助的方式进行协商。受请求机关按照要求实施了相应的协助行为，由此产生的法律后果应由请求机关承担；但受请求机关违法实施了协助行为的，或者受请求机关在协助过程中实施了其他违法行为的，应由受请求机关自身承担相应的法律责任。

受请求机关在实施行政协助时可能需要花费一定的费用。该费用原则上应由受请求机关承担；但超过一定限度的，可以要求请求机关支付部分或者全部费用。请求机关负担的金额及支付方式，由双方协商解决；协商不成的，报共同上一级行政组织决定。

行政协助与相关概念的关系

(一)行政协助与行政救助的关系

行政救助是指行政主体在行政相对人因年老、疾病或丧失劳动能力，以及在其他需要救助情况时，依照有关法律规范的规定，基于行政机关的保护职能，赋予其一定的物质权益或提供其他权益的行为。如：扶贫、救灾，特别是寻找失踪人员，在雪山救助被困人员等。行政协助不同于行政救助，首先，行政协助发生在行政主体之间或是由公民和社会组织对行政主体实施协助行为，它构成的可能是外部行政法律关系也可能是内部行政法律关系，而行政救助是行政主体对行政相对人实施的，它构成的是外部行政法律关系。其次，在行政协助法律关系中，包括三方主体，即协助主体、被协助主体及行政相对人，而在行政救助法律关系中，只关系到行政主体和行政相对人两方主体。行政协助和行政救助之间的相似性在于都有一方主体必定为行政主体，在行为的实施上，一般都以请求行为和答复行为为前提条件。

(二)行政协助与司法协助的关系

行政协助和司法协助属于不同领域的概念。行政协助发生在行政执法的行为过程中，而司法协助则发生在司法机关在调查取证或是执行司法裁决的过程中，且所牵涉的案件可能是行政案件，也可能是刑事或民事案件。提出行政协助和司法协助的基础不同，前者以行政权为前提，后者以司法权为前提。因此，行政协助属于行政行为，而司法协助则属于司法行为。值得注意的是，司法机关在裁决的执行过程中，经常需要行政机关(如港务部门、铁路部门、邮电部门等)的协助行为，这类协助行为虽然是由行政部门实施的，但它的性质仍然属于司法协助而不是行政协助。