什么是行政动力

行政动力是推动行政运作的各种力量有机结合的总称。行政动力既不同于物理学上的机械动力,也不同于宇宙中的自然动力,而是行政管理领域中的一种特定现象。它通过行政主体及其公务员的意识转化为行政行为,并作用于行政客体而体现出来。

行政动力的特征

行政动力作为社会动力的范畴,与其它社会动力既相联系又相区别,具有自己的特征。主要表现在以下几个方面:

第一,行政动力具有国家的意志性。政府是国家机构的重要组成部分,是统治阶级进行统治的工具。国家以实现某种行政状态达到维护统治阶级的统治目的,总是要通过宪法和法律赋予政府履行行政职能,代表国家实施行政管理,行政实质是政府运用国家行政权力作用于社会各个领域的一种活动。政府作为行政的主体所作出的行政行为对行政客体具有强制约束力,使社会及其各个领域按照国家确定的目标或预先设定的方向发展。整个行政运作都是围绕国家意志而进行的。

第二,行政动力具有主体的制约性。行政动力是通过政府行政机关及其公务员的意识转化为行政行为,作用于行政客体,从而达成行政目标。因此,行政动力的功率必然要受行政机关及其公务员等几个相关因素的制约。如行政组织体制及其运作程序的完善程度,行政组织环境优劣,公务员素质的高低与公共利益的需求程度等都会制约行政管理的效果。在现代行政实践中,为什么有的行政机关效率高,能有效实现行政目标,而有的行政机关效率低,不能有效实现行政目标,其中都与行政机关及其公务员等几个相关因素的影响与制约有关。

第三,行政动力具有层级的制约性。行政系统是按照命令与服从的这种隶属建立起来的一个严密的权力体系,行政层级不同,行政权力的等级和大小也不相同。上下层级之间权力划分要受领导体制的制约。上级对下级具有绝对权威性,下级必须服从上级的领导。由此而来,行政动力也要受行政层级的制约。也就是说较低层级的行政动力要受较高层级的行政动力的制约,较高层级的行政动力要影响较低层级的行政动力方向和作用大小,从而使行政动力在功效上表现出明显的层级制约性。

现代行政需要强大的行政动力推进才能有效达成行政目标。这就要求行政领导群体实现最佳组合状态,正确地运用行政动力,保证行政持续有效地运作,并取向优化。

行政动力的结构

行政动力是推动行政管理活动达成行政目标各种力量的集合体,是一个有机的系统。研究行政动力必须要明确其结构以及各个动力子系统,否则就难以把握行政动力的释放规律。关于行政动力的结构问题,有的学者从管理的角度进行了一般性探索,提出行政动力由两种基本动力构成,即物质动力和精神动力。这两种动力虽然反映了行政管理活动的基本状况,有一定的价值,但是它毕竟过余笼统,并且没有抓住行政动力的本质,不利于深入研究行政管理活动。笔者认为,行政动力来自行政需求,探讨行政动力结构应当从行政需求出发。分析行政需求的各个层面,比较其对行政管理活动的影响与控制效能,从而明确各自在行政动力系统中的地位。这样认识行政动力的结构,更有助于掌握行政动力的释放规律。基于这种思考.行政动力是由基础动力、核心动力、提升动力和保障或维持动力四种构成。行政管理活动的整个发展过程就是这四种基本动力协同作用的结果。

(一)基础动力——行政强制

任何国家的统治阶级要维持其统治,就必须要建立一定的公共行政秩序,确保公共行政目标的实现。为此,首先就需要拥有行政强制力,否则行政管理活动就无法进行。关于强制力的问题,政治学家有过许多的论述,趋向致的观点认为,强制力是在不顾及施加对象是否情愿的情况下强迫对方服从一定意志的力量。它是在人际之间交往过程中双方当事人的任何一方为了强迫对方服从自己的意愿所用的力量。也是在违背对方当事人意愿的情况下由另一方当事人单方强加的行为。因此,强制力不是来源于超自然的神秘力量,而是人为施加的阻碍或者强迫。强制力所表现的不是精神力量,而是物理力量,是强制主体运用对人的身体制裁手段来限制其活动方式,或者依靠武力控制人的需求满足迫使其服从,而不是通过说服教育或诱导形成的内在观念来获得对方的服从。强制本能产生的威慑和约束力,在心理上给人造成对不服从后果的恐惧和担心,从而使非利己的服从也成为可能。由此可见,强制所导致的服从是一种被迫的服从,出自于被迫的服从不可能来自于对道义的尊重,只能来自于对强力的畏惧。这种建立在交往双方力量对比悬殊关系上的强制绝不可能以理服人。正因为强制力是一种力量的效用,所以要改变这种强力不能通过道理,只能依靠更大的强力,诚如马克思在《黑格尔法哲学批判导言》中所说:“批判的武器当然不能代替武器的批判,物质力量只能用物质力量来摧败”,这是一个规律。

行政强制力量是一种特殊的强制力,它来源于行政权力运行所产生的强制作用。行政管理活动得以开展在于行政权力垄断着强制力。行政权力是一种国家权力,从其产生起强制力就成为它不可缺少的构成要素,并且在国家行政管理中起着不可替代的作用。行政权力对强制力的垄断是国家实现对社会有效控制的必要条件。政府之所以能对所辖地域社会及其事务具有普遍约束力,就在于它在一定程度上依赖集中的有组织的强制力量。简言之,就是依赖于强制力对社会资源的合法占有。正因为行政权力对强制力的垄断,所以在行政权力运行中才会产生巨大的力量。由此可见,所谓行政强制力就是指国家行政机关依据宪法和法律行使行政权力,推动行政按照预定目标运作而表现出来的一种力量。这是行政管理首要的动力。

行政强制力是行政动力系统区别于其它社会动力的根本所在。可以这样说,没有行政强制力整个行政动力系统就难以维持下去,行政职能也无法履行,自然也就无所谓现代国家行政管理了。行政强制力在本质上是行政权力在行政管理系统中的体现,而行政权力又是执行统治阶级意志的工具,这就决定了行政强制力鲜明的阶级性。不同性质国家或不同社会形态的行政强制力在服务对象和作用效果上是不相同的。资本主义国家的行政强制力是资产阶级意志的体现,其作用必须服从和服务于资产阶级的利益,而社会主义国家的行政强制力则是无产阶级和广大群众意志的体现,其作用必须服从和服务于无产阶级和广大劳动群众的利益。也只有如此,行政强制力才能发挥它的功效。行政强制力的这一特质集中反映了行政动力系统的本质特征,行政动力系统在整体上表现国家的意志性和权威性是由行政强制力的特质规定的,也可以说是行政强制力的这一特殊性的外延。

这也决定了行政管理在整个管理系统中处于支配地位,是最为重要的高层次管理活动。行政强制力也要影响和制约整个行政动力系统,它对行政运作能产生巨大的推动作用。但是,法治行政在本质上是一种民主行政,这决定了行政强制与说服教育不是相互对立,而是互相联结,相济并用的两种行政手段,或者说,说服教育是行政强制的前置。行政客体在法治行政中不单纯是行政强制力的被支配者,而同时是行政强制力的监督者。因此。随意增大行政强制力,滥用行政强制力对行政管理也是不利的,甚至是极为有害的。如何正确地发挥行政强制力的功效,避免行政强制力的负作用,现代国家通常以宪法和法律对行政组织系统进行明确的规定,核心在于规范制约行政权力,防止行政权力的过度膨胀和滥用,从而保障行政权力运作的公共性。在微观操作上,无论规制行政与给付行政、负担行政与授益行政、权力行政与非权力行政都必须要有法律依据,并且要体现主体合法、内容合法,手段或方式合法、程序合法。这实质上都是为了使行政强制力在推进行政运作,有效地达成行政目标的过程中充分发挥巨大作用。

(二)核心动力——公共利益

核心动力是行政动力系统的轴心或支撑点,整个行政都是从这一轴心的惯性运动而展开的;它是行政主体与行政客体的需求所产生的共同愿望和动机的体现,也是行政主体的行政行为符合公共目标,赢得行政客体广泛支持的价值反映。行政需求的终极目标是公共利益,公共利益之所以能够成为行政管理的核心动力,在于它代表行政的根本利益需求。因为,行政的对象是公共事务管理,而公共事务的内容和范围是国家根据公共利益的需要确定的。所以,谋求公共利益,维护公共秩序,增进公共福利既是国家维持统治的需要,又是行政的价值目标选择。公共利益作为一定范围内不特定多数人的共同利益,来自社会而又独立于社会,与行政客体即公民、法人或其他组织所谋求的私人利益(个人或小团体利益)是两个不同的概念,且界限分明。但是,公共利益与普遍的私人利益又相关联,是普遍性私人利益的集合体。

某种私人利益具有社会的普遍性,就与社会公共利益相同一。公共利益与这种普遍性私人利益的同一性构成社会的基本利益。公共利益的实现是满足私人利益的基础或前提,维护公共利益同时也就保护了个人或团体的利益。行政主体从公共利益目标出发,以管理行政与服务行政相融并用的行政模式,建立与维护公共行政秩序,不断为行政客体提供大量的公共产品,满足行政客体的各种利益需要,通过心理内化而获得行政客体的服从与广泛支持,这是搞好行政管理达成行政目标的基本途式。行政法的基本原则要求行政主体必须只能谋求公共利益,但是并非要求行政客体必须谋求公共利益,只要行政客体的私人利益不侵犯公共利益就是合法的。在法律规定的范围内谋求私人利益的实现是行政客体的权利。因此,在行政管理中,行政主客体双方之间存在着公共利益与私人利益的矛盾与冲突。如果这种矛盾与冲突在行政过程中得不到缓和或平衡发展,势必构成行政阻力,严重则导致公共行政秩序的破坏。基于公共利益的需要,国家法律赋予行政主体相应的行政职权,可以采用其它主体所不具有的手段,诸如通过行政命令或行政决定为行政客体(行政相对人)设定义务,并对违反命令或决定的义务人予以行政处罚,甚至采取强制措施促使其义务的履行。同时在行政职权的行使过程中还赋予行政主体的行政优先权和行政授益权,以保证行政职权的实现。为了防止行政主体滥用或超越职权,避免对行政客体私人合法权益的侵害,国家还通过法律规范和制度安排来规制行政主体的行为选择,并为行政客体的合法权益受到侵害时提供补救的途径。这一切努力旨在保障公共利益的实现并维持公共利益与私人利益的平衡,使行政始终在核心动力的轴心点上作惯性运动。

为此,行政主体只能依赖于在公共利益基础上形成的价值目标建立激励机制,指导并规范行政运作。当然,行政运作是由行政组织中的行政人即公务员具体操作的,行政职能的实现,行政效率的提高都取决于他们的积极性和创造性的发挥程度。因此,满足公务员群体的行为需求,是促进行政有效运作的关键。公务员从事行政活动往往有多种需求,既包括物质需求,也包括精神需求,这些需求是激发公务员积极性和创造性的直接动因,而满足这些需求则成为国家即政府的重要职责。国家以法的形式对公务员的职责范围作了明确的规定,公务员应当对其所承担的行政工作尽职尽责,并在实际工作中做出贡献。公务员所尽的职责与贡献就成为满足公务员利益需求的客观标准,也是公务员获得物质报酬和得以晋升、奖励的必不可少的前提条件。行政机关只有根据公务员所尽的职责状况和贡献大小决定满足利益需求程度,这样才能矫治公务员的行为方向和行为目标。在公平竞争、机会均等的条件下,以尽职责状况和贡献大小衡量公务员的社会价值,将会使公务员在行政运作中充分展示才华,释放出巨大能量。因此,为公务员营造公平竞争、机遇均等的行政环境,在公务员的选拔、考核、晋升、奖励等各个环节进行严格的制度安排,是提高行政核心动力功率的重要途径。目前我国公务员在行政运作中动力不足,功效不高的主要原因就是行政激励机制不健全、不合理,因此,消除行政激励制度中的不合理因素,建立健全符合我国国情的公务员激励机制势在必行。新型的公务员激励机制旨在促使公务员能有所用,才有所展,劳有所得,功有所奖,心情舒畅,从而内发强烈的责任感,推动行政沿着国家预定的行政目标运作与发展。

(三)提升动力——行政文化

行政提升动力是升华行政管理的一种精神力量。行政管理需要有一种良好的文化氛围作为强大的支持力量,才能提高行政管理的质量,促进行政管理的发展。而这种文化是在行政活动中形成的,也是社会文化在行政活动中的独特表现形式,因此称之为行政文化。行政文化是行政机关及其公务员共同遵守的行为模式、价值观念、道德观念和行政理想等。任何行政组织结构、运作程序、决策与执行,以及公务员的行为、作风、态度、价值观等都要直接或间接地受其影响。

因此,它是增强行政机关及其公务员的内聚力、持久力的一种重要社会政治意识形态,是推动行政运作达成行政目标的精神动力。它通过行政群体精神显示出来,从而使行政管理活动取向优化,扩展行政管理的广度和深度。

随着现代社会的发展,行政文化对行政管理愈来愈具有重要的意义。它在行政动力结构中不仅是释放功率最高的动力要素,而且还是各种动力要素合力形成与增大的中介或纽带。良好的行政文化有利于发挥公务员的智慧和才能,同化并净化心理、消除内耗,建立和谐的人际关系,养成团结一致的协作精神和高尚职业道德观念,从而为行政系统的运作创造良好的内部环境。行政文化主要由行政思想、行政制度和行政心理三个基本要素构成,它的动力功能也是通过这三个层面形成的合力体现出来。

行政思想是指导行政运作的理性思维,是行政文化的核心。行政思想主要包括行政价值观、行政意识、行政理想、行政信念和行政道德等要素。行政价值观是行政主体对行政价值物、行政价值关系、行政价值创造活动及其结果的反映,以及由此而形成的较为稳定的心理取向、评价标准和行为定势。行政价值观由行政主体的思想观点、情感态度、价值取向、行为定势等要素构成,其实质是行政主体的需求和利益的内化。行政意识是行政主体对行政系统、行政活动及其规律的反映。行政理想是行政主体在行政管理过程中形成的具有实现可能性的一种奋斗目标,是行政主体政治立场、世界观和人生观的体现。行政信念是行政主体对其所应当遵循的行政原则和行政理想的信仰,它以世界观为指导,以行政理想为核心,是行政认识、行政情感和行政意志的结合体。

行政道德是行政主体在行政管理过程中应当遵循的行政道德原则和行政道德规范的总和。一定的行政道德原则和行政道德规范产生之后,作为一种善恶标准,一方面通过舆论和教育的方式,影响行政主体的心理和意识,形成行政主体的善恶观念、情感意向,进而集中成为行政主体的内心信念,另一方面又通过社会舆论、传统习俗和规章制度,在行政生活中确定下来,成为约束行政主体之间相互关系和个人行为的原则和规范。

行政制度是行政机关制定的规范行政主体行为的规程和准则。简言之,是对行政运作所进行的制度安排。它在行政文化结构中居第二层次,行政制度作为一种管理制度,是由一系列原则构成的,这些原则是行政制度的定向因素。一切行政制度都必须有一套用以确定人们之间相互关系以及各自行为模式的具体规则和规定,这是一定行政思想文化和行政心理文化的凝聚和体现,属于行政管理的主观领域,是行政文化的重要内容。行政主体和客体的行为都要受行政制度的约束,这种约束对于规范行政运作达成行政目标具有重要的作用。

行政心理是行政主体对行政生活的心理放射,是行政文化的基础.在行政文化结构中居于第三层次。它能调动行政机关及其公务员的活力和增强凝聚力,是一种较强的文化动力要素。行政心理包括行政动机、行政态度、行政情感和行政习俗四个要素。(1)行政动机以行政主体的愿望、兴趣、理解等形式表现出来,是引起公务员的行为,维持和指引这种行为去满足一定的行政需要导向某一行政目标的心理过程。

因此,它是直接推动行政主体作出行政行为的原动力。(2)行政态度是行政主体在行政管理过程中对行政客体所持有的,具有一定结构和稳定的评价和行为倾向,它由认知、情感和价值取向三个基本要素构成。这三个要素相互联系,相互制约,缺一不可,其中认知因素是基础,情感因素是调节器,价值取向是指导。(3)行政情感是行政主体在行政管理过程中对行政客体的一种直观评价或内心体验,表现为好恶、爱憎、美丑感,以及由此而产生的亲疏感和信疑感等。(4)行政习俗是行政主体在长期共同的行政生活中逐步形成的具有普遍意义的习惯和风俗,它可以分为物质性行政习俗和精神性行政习俗。物质性行政习俗是行政主体行政生活中可感的有形的,诸如服饰、交通、饮食、居住等文化传承;精神性行政习俗则是行政主体在行政生活中那些无形的诸如信仰、道德、禁忌等文化传承。

行政思想、行政制度和行政心理这三者之间相互联系、相互贯通,并在一定条件下相互转化,形成相互作用的网络,使行政文化成为多层次、多层面、全方位组成的有机结构,从而释放整体效能。在行政文化结构中,行政思想居于核心地位,是整个行政文化的制高点,它代表行政文化的属性,规定行政文化的性质和方向,行政制度和行政心理都是从行政思想中投射出来的。行政心理是行政主体生活的心理投射,是整个行政文化结构的基础,任何行政思想、行政制度都要求一定的行政心理结构与之相适应,并不断作用于行政心理使之获得这一适应。行政制度是联系行政思想和行政心理的中介环节,是行政思想与行政心理的结合部,它既需要行政思想的指导,又要受行政心理的影响,因而是行政思想与行政心理互动的桥梁。行政思想只有通过行政制度对行政心理发生作用,才能达到改造与规范行政心理的目的。行政心理也只有通过制约影响行政制度的实践,才能有效地达到强化、转变、规范行政思想的目标。此外,行政思想是行政文化结构中变动性大、最活跃的一个层次,任何行政文化的变革都是从这一层次开始的,行政思想的变革是行政改革的先导。行政心理是长期行政社会化的结果,是行政文化的积淀,其形成过程漫长而缓慢,因而行政心理具有相对独立性,并不一定随行政思想、行政制度的变化而变化,具有较大的惯性力、保守力。行政制度层次的运动受行政思想和行政心理的制约,在与行政生活、经济生活、社会生活的直接交往中获得自身的规定性,产生与行政思想、行政心理层次运动不同步的情况。明确这些关系对于深刻认识、把握和优化行政文化具有重要作用。

总之,行政文化作为行政的一种动力,是行政文化从非理性的情感因素、精神因素出发来协调和控制行政机关及其公务员的行政行为。它既能使每个公务员的自主性和创造精神充分发挥,又能使他们的行为自觉地趋向一致,构成上下团结协作的整体,为实现共同的行政目标而尽职尽责。因此,加强行政文化建设,重视行政文化研究,充分发挥行政文化的功效,使之在升华行政管理中发挥重要作用。

(四)保障或维持动力——行政信息

保障或维持动力是行政管理过程中产生的维持和加速行政运作的一种力量,在这里主要是指行政信息。行政信息是反映行政管理活动和管理对象的产生、发展和变化情况的各种讯号的总称。它产生于行政管理过程中,并且对行政运作起着维持和加速的作用。行政信息作为一种动力,也是现代行政研究的重要课题。行政信息的动力功能通过以下几种形式表现出来。

首先,行政信息与行政管理过程的实现相关。行政管理是各种信息不断加工处理和反馈的循环过程,行政主体根据信息制定各种决策,然后执行决策,形成连贯的决策执行过程,同时将决策、执行过程通过各种讯号将其反馈回来,以便下一轮的决策、执行过程的进行。行政活动包括着一个又一个的决策、执行、反馈的循环往复过程,这一过程既是行政信息活动的过程,又是行政信息处理的过程。由此可见,行政信息伴随着行政活动的开展和行政职能的实现,并且发挥着巨大的作用。

其次,行政信息与行政沟通和协调的实现相关。行政系统由各个层级和各个管理部门有机构成。行政系统的内部纵向和横向之间,以及与外部各方面之间的沟通与协调都是建立在行政信息运动或行政信息流基础上的。如果没有这种运动,行政系统将无法运转,乃至失去存在的价值。因此,要维持行政系统的正常运转,就必须要保证行政信息的循环畅通,必须建立行政信息网络,形成现代行政信息系统,这是行政管理成功的关键。

其三,行政信息与行政职能的实现关系十分密切。无论是行政指导职能、协调职能、控制职能、凝聚职能、保障职能、服务职能等都依托于行政信息的开发和利用,行政机关就是通过对行政信息的接收处理和传递,反映沟通各方面的情况变化,藉以控制和管理行政事务,实现行政职能。行政信息的开发和利用自然就要影响和制约行政职能的实现。因此,广泛利用行政信息技术,努力实现信息行政,这对行政职能的实现具有重要的作用。现代行政在行政信息的处理上由人工行政转向信息行政,减少了人的手工劳动,使行政机构和人员大大减少,从而降低了行政成本,也促使提高公务员的教育程度和行政技能,更新管理方式和组织方法,从而极大地提高了行政效率,增加了行政的经济效益。

现代社会的发展使信息与知识的反向运动及其趋势加快,即是说信息在迅速增长,而科技知识老化的周期在日益缩短,这对行政管理提出了新的挑战。作为行政系统要维持自身的存在和发展,不仅要积极主动输入、处理和输出各种信息,而且还应当不断扩大有效信息的输入和输出功率,这样才能使行政管理适应社会发展,保持高效率。

行政动力释放的规律

在分析行政动力系统的基本结构,阐明各个动力要素在行政动力系统中的地位和作用的基础上,进一步探讨行政动力系统与各动力要素之间的关系,从而深刻认识行政动力释放的规律,以便在实践中有效调控行政动力有着十分重要的意义。

行政动力在行政管理过程中往往不是孤立地以某项单体动力的形式作用于行政系统,从而推动行政运作与发展的。恰恰相反,它是由各个单体动力的有机结合而形成整体动力作用于行政系统,从而使行政系统在运作中发挥最大的功效。那么,在行政动力系统合力放射与各项单体动力要素的结合之间必然存在着一个变量关系。从运动力学的视角考察这种变量关系可以得出这样结论,即整体合力要大于各项单体动力的总和。换言之,整体合力并非是各项单体动力的简单相加,而是按几何数增加。当然,这种增加取决于各项单体动力的有机组合所释放的整体效能。按此推理,行政动力系统推动行政运作的功率大小,取决于各项单体动力的大小以及单体动力的方向和取向行政目标程度的高低。当其各项单体动力功率大小一定时,行政动力系统合力的大小则取决于各项单体动力的方向和取向行政目标程度的高低。

当其各项单体动力方向和取向行政目标的程度都很高时,则行政动力系统释放的功率也高,这样就能保证行政的有效运作。反之,当其各项单体动力方向和取向行政目标的程度都很低,则行政动力系统释放的功率减弱,行政效率就会降低,不能推动行政系统有效运作。从行政动力系统结构的变量关系中可知,行政目标是行政动力方向的界标,各项单体动力方向以及取向行政目标的程度是行政动力系统功率释放程度的关键。因此。行政机关与行政首长在行政实践中要充分有效地运用行政动力推动行政运行,达成行政目标就必须要从以下两个方面做出努力。

首先,搞好行政规划,确定切实可行的行政目标是有效运用行政动力的基础。行政目标是行政管理活动的出发点和所要达到的终点,也是行政动力作用方向的一个界标及其所要达成的目的。行政目标完整统一,切实可行,不仅能维护行政统一与协调,而且还有利于行政活动的实施,行政任务的落实,同时也为行政动力系统合力释放奠定了基础。为此,在制定行政规划时,确定行政目标以及实现行政目标的途径,这对于搞好行政管理具有十分重要的意义。

其次,为了实现行政目标,行政机关及其公务员,尤其是行政首长,不仅要注意研究和把握行政动力系统中各项单体动力的产生、特征和作用。而且更需要认真研究和把握各项单体动力共同作用的规律,并且采取有效措施促使行政动力系统合力形成与释放,在取向行政目标的过程中实现最优,从而使行政活动正常、持续、高效地运作与发展。