什么是自主解释性文件

自主解释性文件是指行政主体为了实施法律、法规、规章，统一行政主体及其工作人员对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章及特定的规范性文件进行解释而形成的其他行政规范性文件。自主解释文件的制定主体是没有法定解释权的行政主体，解释的对象包括法律、法规、规章和其他行政规范性文件。

自主解释性文件的合法条件

行政自主解释性文件要合法、有效，除了程序条件外，还应具备下列条件：

第一，行政主体对所解释的法律规范和行政规范性文件具有实施权。也就是说，行政主体只能解释自己负责执行或实施的法律、法规、规章和行政规范性文件，只有在自己主管权限范围内所作的行政规范性文件才能合法、有效，否则就属于超越权限。

第二，行政自主解释性文件的内容不得与法律规范或上级的行政规范性文件相抵触。其中，国务院自主制定的行政解释性文件，不得与法律、行政法规相抵触；各部委自主制定的行政解释性文件，不得与法律、行政法规和国务院的行政规范性文件相抵触；地方人民政府及其职能部门自主制定的行政规范性文件，不得与法律、行政法规、地方性法规、规章和上级行政规范性文件相抵触。

第三，行政自主解释性文件的内容不得与所解释行政法规范的本意相违背，不得任意扩大或缩小法律规范本来的含义，而只能具体化。

自主解释性文件的主要作用

第一，对内作用

行政自主解释性文件以往并不对外发布，只发送到相关机关及负责人，因而对外并不具有法律效力，更不像行政法定解释性文件那样可作为法的渊源。这种行政解释性文件只能拘束下级行政主体，而不能拘束外部相对人，不具有外部法律效果，也不能拘束法院审理行政案件的活动。当一个行政决定以这类基准为依据时，法院应当以独立的立场，依法来审理。行政法学研究内部行政措施的任务在于，分析内部行政措施是否真正限于内部。也就是说，尽管在当前行政自主解释性文件已越来越外部化，可能直接或间接地影响到公民的权利、义务，但它的作用重点仍然在内部而不在外部。

第二，统一行动

由于行政主体各种各样，公务员的法律素质及其他素质各不相同，各行政主体及公务员所处的环境条件差异极大，因而往往导致对法律规范的理解不一致，对法律规范的执行不统一。这就决定了有必要进一步阐明和确定法律规范的含义，统一认识，协调行动，对法律规范和行政规范性文件进行工作解释。这种行政自主解释性文件即使从对内作用来说，至多也只是一种有约束力的工作指示，即指示下属行政主体及其公务员对法律规范和行政规范性文件应作何种理解，从而统一和协调其行动和裁量，避免各级各类行政主体或公务员在操作上各行其是，而不在于使法律规范和行政规范性文件进一步具体化以适应本地方、本部门的具体情况。

第三，明确效力

行政系统是一个长官意志浓厚的系统，当一个法律、法规或规章生效时，下级行政主体及其公务员往往并不会积极主动地去实施它，而总是等待上级行政主体对实施该法律、法规或规章的安排或指示。只有在上级行政主体作出一个贯彻实施某法律、法规或规章的通知后，下级行政主体及其公务员才会行动起来。从法律上说，行政自主解释性文件起到了说明和强调特定法律、法规或规章在本地方、本部门具有约束力，并要求下属各行政主体予以执行和自觉接受约束的作用。行政自主解释性文件还可以明确上级行政规范性文件对本系统的具体要求以及它在法律上的性质和地位，阐明和确定不具有行政隶属关系的行政机关所制定的行政规范性文件在本系统的效力。总之，明确法律规范和行政规范性文件在本系统的效力，从而统一认识、协调行动，是行政自主解释性文件的又一个作用。