什么是政策价值观

政策价值观指的是公共政策的价值取向模式。公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。

按照《公共政策词典》的解释，政策价值观（values）是指“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好，个人愿望和目标；价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向；价值观关心的是一个人认为是称心和美好的东西。”

政策价值观的内涵

从不同的角度，政策价值观有着不同的含义和表现形式。从个人角度看，政策价值观是以选择、愿望或兴趣的形式来表现的。人类除了本能无意识以外，更重要的是后天获得性的文化无意识。这种无意识在一定条件下释放出来，便成为人们的要求愿望、选择等等；从标准角度来看，政策价值观则意味着对一些特定情况的论断。一个典型的个人或团体处在这些情况中持有某种价值准则，例如，当代中国人认为“效率优先，兼顾公平”是可行的；从理想角度研究，政策价值观则意味着判断。这种判断不能简化为个人角度的价值表现，也不能简化为标准角度的价值论断。这种判断以论证政策的对或错、好或坏、公正或不公正的评判准绳为依据。

政策价值观的构成要素

政策价值观是抽象的观念总体，是虚在的、无形的，在具体政策行为中政策价值观表现出来的是具体的政策价值观念，主要由政策理论、政策理想、意识形态、政策评价标准等所组成。

（1）政策理论。

政策理论就是对国家政策系统和政策过程的基本看法和意向，它直接反映了社会经济运动和生产方式的状况，直接体现了社会阶级关系以及不同阶级的地位和利益。社会各阶级都有着自己的一系列基本看法和意向，并通过本阶级的政治思想家们形成理论化、系统化的政治思想体系，来指导本阶级的政策实践活动，直接影响政策主体的政策过程。政策理论是政策的行动指南，任何政策尤其是那些表明社会发展前途和方向的重大政策，都是在特定的理论指导下做出的。

（2）政策理想。

政策理想是对政策体系和政策过程的期望和对未来发展的设计，是社会的定向因素和精神支柱，从而规定了政策动机、政策目标、政策方向和指导原则。政策理想在政治社会化的作用下往往转化为一些坚定不移的政治信念，政治信念是政策价值观中最重要的方面，它在相当的程度上决定人们的政策行为。这种信念大体上可分为两个部分：第一，政治原则方面的信念，这类信念确定了政策过程的原则和标准；第二，政策理想方面的信念，就是希望政策系统和政策过程能达到一种期望的状态。

（3）意识形态。

意识形态是指一定的阶级、政党及利益集团对政治现实、政治关系、政治发展的认知理解，集中表达了政策主体的根本利益的愿望，是政策主体政策行为的出发点和归宿。意识形态是一种观念体系，它包含了人们稳固的、长期的基本政治态度。不同的意识形态要求人们有不同的政治行为，意识形态总是以某种价值体系为其核心组成部分的。

政策理论、政策理想、意识形态属于政策价值观的政治层面的因素，影响政策价值观的还有心理层面的因素，如政策认知、政策态度、政策感情等因素，这些心理因素通过人的媒介影响政策系统。政治的和心理的各因素之间相互渗透和转化，共同作用和影响政策过程。

（4）政策认知。

政策认知就是人们对政策系统和政策过程的看法和观念，包括人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认识。价值是客体属性满足主体需要的关系。在价值认识中，存在着不同的价值认识主体。政策认知构成系统中的各个个体对政策系统和政策过程的认识。这种认识贯穿在政策制定、执行、控制、评估和终结等各个环节。

（5）政策感情。

政策感情指人们对政策系统和政策活动的各种不同的感情倾向。政策系统的每一个环节的活动和每一层次的关系，都可能激发出一定的感情倾向，如爱或憎、信或疑、认同或逆反、热切或冷漠的感情。这些感情倾向虽然往往是感性的，但对人们的价值取向和价值行为的选择有着很大的影响。对于政策系统的感情如果过于强烈，不仅对政策系统和政策过程无助，而且会导致过高的政治期望值，影响政策主体的反应平衡，产生对政策系统的失望，因此保持适度的“系统感情”，适度的期望和适度的怀疑精神都是必要的。

（6）政策态度。

政策态度即人们在政策过程中所表现出来的精神状态和反应倾向。如参与政策过程的积极或消极的态度，对国家政治决策的服从或反抗的态度等。政策态度倾向对人们价值行为的影响和支配作用是相当显著的，因此，分析政策态度，就成为分析预测政策过程的重要侧面。

政策价值观的功能

政策价值观构成了公共决策的一个基础。它影响、制约政策主体和政策客体（目标团体）的活动，渗透到政策过程的各个环节。通过政策主体的政策实践活动观念形态的价值观转化为现实的政策力量。

（1）政策价值观对政策主体的影响

政策主体的行为受一定的理论、信仰、态度、感情、认知的支配和影响。在政策过程中，政策价值观对政策主体的影响是多方面、多层次的，发挥作用的方式和途径主要有以下几个方面：

一是规范功能。政策价值观是约束政策主体自己的思想和行为的规范，是认识客体对政策系统的利益关系，从而做出选择性决策的指导性原则。一定的政策价值观模式对决策者的行为就有某种原则性的要求，只有当决策者的行为符合这些原则要求时，才能被社会公众所接受，通过他们的输出过程才会被实现。当他们的行为违背或超出这些原则时，公众的反应可能是反面的。通过这种机制就将决策者的行为控制在一定的范围内。

二是引导功能。一个社会普遍认同并提倡的某种政策价值观，即可引导政策主体的价值取向和价值判断标准，并以这些判断的结果决定自己的政策行为，以自己所认同的政策价值来指导行为。一定的政策价值观倡导决策者特定的政策行为，无论是决策者自己的意识，还是公众的取向，在他们采取任何行动之前就已经具有某种确定的方向。

三是调节功能。政策价值观对决策者个人的行为具有调节作用，当个人的行为不符合他们所隶属政策系统所应有的价值取向时，系统的共同取向将实际地产生对个人的压力，要求适当地调整其行为，使各种主观选择达到更大一致性。人们行为是处在经常性的变化之中的，作为决策者的政策行为也是如此。而这个变化往往是通过政策价值观对政策行为的调整来完成的。政策价值观对决策者行为的调整作用使政策过程与政策价值观保持理性，而不至于相互矛盾、尖锐冲突。只不过其行为有时是依据公众的政策价值观的改变，有时是由于自身政策价值观的改变。

（2）政策价值观对目标团体的影响

政策价值观对社会某一团体的政策行为的影响与对个人的政策行为的影响是大致相同的。团体政策行为是个人政策行为的集合，在同一政策系统内，这一集合成为有机的组合。政策目标团体对政策与政策系统的态度、感情、认知等要素，影响其对政策系统和过程的要求，决定了他们执行政策的能力和程度。政策价值观对目标团体的政策行为的影响表现为引导和支配作用，包括三个方面的内容：

第一，政策态度影响。任何一种政策价值模式都会要求社会成员依据一些完整的、相互联系的信念建立一定的相对固定的政策态度，而人们的政策态度又会决定人们对政策做出反应的方式，积极参与、消极服从、不闻不问、信任或怀疑等。

第二，政策情感影响。一定的价值观包含着某种情感的取向，也就是阿尔蒙所说的那种“系统感情”，正是这类感情的存在，才使系统成员在任何时候都能在行动上自觉地维护系统存在的各个方面。这种感情往往是着意培养出来的，而不是随意滋生的。这种感情是政治系统为了获得成员的维护和支持所要求的，因为这种感情是正面的还是负面的在某个重要方面可以决定成员的行动取向，成员对系统的感情依恋程度决定着他们对系统支持的程度。

第三，政策认知影响。一般社会成员的政策认知受到一定的政策价值观的制约，这种政策价值观制约着认知的性质，总的说这一政策价值观必须与系统的存在相吻合，要求认识是正面的、积极的。然而，对同一政策目标的认识，往往由于社会成员属于不同的社会利益集团，或所受的教育和所处的环境的不同而表现出显著的差异。认知性质和程度的差异必然影响政策行为的方式和程度。

（3）政策价值观对政策过程的影响

在政策过程中，政策价值观实现了从观念形态到物质实践的过程，通过这一过程的信息收集和反馈，不断地调节政策过程本身。政策价值观对政策问题的认定、政策目标的确定、政策方案的选择、政策的执行和政策的评估都有着直接的影响。