什么是政治-行政二分法

政治-行政二分法是公共行政学一个里程碑式的理论，一直以来被公认为是现代公共行政的逻辑起点，开创了西方公共行政学研究的先河。政治-行政二分法是指政治和行政机构分设、职能分离，政治与行政二分使政府管理系统获得了自主发展的制度空间，并由此建立了一个高效合理的政府管理模式。

政治与行政二分法的理论发展

（一）背景

17—18 世纪，欧洲主要国家的公民社会发展地相当成熟，整个社会出现了巨大的分化现象。到了 19 世纪末期，资本主义由自由竞争向垄断过渡。生产力的飞速发展推动了经济和社会的快速进步，使得各种社会关系和经济结构变得日益复杂，各种冲突不断增加，从而带来了一系列的社会问题。这使得政府不得不进行积极干预社会公共事务，所以政府的行政管理职能逐渐扩大，公务人员的数量急速增加。此时，也迫切需要一门科学理论来指导政府的管理活动。于是，政治与行政二分理论便应运而生。一种理论的产生也离不开政治土壤。多党制便是政治与行政二分理论产生的政治前提和基础。多党政治是竞争性的政治，政党通过竞争性选举来获得掌权的机会。于是，在政治领域中的这些竞争往往会促使社会分化为不同的利益对立集团。这种矛盾对立与斗争又通常会走向非理性化，因而给社会带来不稳定的因素，甚至使整个社会陷入动荡不安。因此，政治与行政相分离是不得已而做出的选择。

（二）演进

政治与行政二分法的历程是很难准确追溯到其源头的。在某种意义上，整个近代社会政治的发展都是朝着政治与行政二分的方向前进的。

首先是德国学者斯坦因是最早关于政治与行政分离观点的萌芽者，他对宪政与行政的关系进行了解说：“国家在一定社会秩序条件下是个人人格主体，具有心理学上的意志和活动，分别表现为宪政和行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自于宪政。”

随后政治学家J·K·布隆赤里明确提出应当对政治与行政加以区分。他认为，一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动”。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。这就很明确地告诉我们，政治活动和行政活动存在着严格的区分界限，二者虽然彼此关联但更有区别，所以不能简单地把它们混为一谈。

政治与行政二分的问题被正式提出来则是由威尔逊作出的。1887年，威尔逊发表了公共行政学领域的开山之作——《行政研究》，他认为：第一，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；第二，要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；第三，国家的权利主要是掌握在决定政治的议会和执行行政的行政部门手里，因此，从结构上上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法才是正确的；第四，一个良好的政府应有两大支柱。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础。

古德诺最著名有代表性的名著是 1900 年出版的《政治与行政：对政府的研究》一书，是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一，他对政治与行政二分法做了系统的阐述：传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已，主张否定立法，司法，行政的三分法，而取而代之以政治与行政的两分法；行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不能使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率，使用方法或技术的标准；为了提高行政效率，最好将政府的因素和政治权利等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务管在政治上的中立。古德诺指出：在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的执行和国家意志的表达功能。

政治-行政二分法的内容

对于政治与行政二分法的内容我们主要从威尔逊和古德诺的著作思想中加以概括总结。

（一）威尔逊的主要行政思想

第一，将政府管理行为作为专门学科进行研究。威尔逊所处的时代，资本主义已进入全面发展阶段，而随着经济和社会的前进，社会公共事务日益增多，整个社会或者说是公众对政府的职能需求也越来越多，正是由于有了现实上的需求，威尔逊提出了将政府管理行为作为专门学科进行研究。

第二，强调政府应注重的两大目标：政府职能要明确；政府实现职能的最佳途径。威尔逊说： “行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”

第三，阐明了公共行政学的基本特征：社会性、独立性、行政效率性，主张行政集权。他认为，公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，可以找到一种为人们所认同的具有普遍意义的行政规律，这是他的社会性。同时，因为它的社会性。威尔逊主张建立一门独立的学科——行政学。另外，威尔逊主张实行行政集权，他认为， “巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。”

第四，主张将政治与行政相分离。威尔逊认为，行政就是政府的执行操作，是具体的思想活动，行政管理置身在政治之外，政治是国家宏观重大的带有普遍性的思想活动，但二者却是密切相关的。另外，他明确指出， “行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。”

第五，阐述了行政学的研究方法。主张要找到最佳的分权方式即权力划分问题，应研究公共舆论与行政管理的关系，要指导公共监督。要寻求最佳途径，建立一支训练有素的最佳文官队伍。注重研究治国艺术，主张大胆地借鉴别国的管理方法和成功经验，但是也反对脱离实际的机械照搬。

（二）古德诺的主要政治-行政思想

古德诺认为： “在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关。每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能就是：政治与行政。”也就是说，政治是国家意志的表达(包括立法)，行政是国家意志的执行(包括司法和行政)。

古德诺认为政治与行政协调的路径有以下三种方式：

第一，政治对行政的适度控制：古德诺认为，“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”政治控制行政奠定了政治与行政二者协调的基础，但要实现二者的真正协调，强调这种控制的适度性就显得尤为重要。古德诺明确指出，政治对行政的控制应该以不使行政体制被利用来影响国家意志的表达为限，行政应该服务于政治，政治应该对行政进行适度控制，只有这样政治与行政才能取得协调。政治对行政的控制体现在对行政机构和官员的控制两个方面，从机构这一层次上来说，古德诺认为政治对行政的控制应限于对狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应保持自己的独立性而不受政治的影响。

第二，法外调节——政党：美国的政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则之上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要的控制就不可能了。政党体制保证了政治功能和行政功能之间的协调，这种协调是开展政府工作所必需的。古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。政党必须在一定范围内为自己的行为和管理制定某些规章和制度。

第三，行政的适度集权化：由于美国是将分权理论精神贯彻比较彻底的国家，它不仅将国家权力作了横向层次的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且在纵向层次上实行了中央和地方的分权，从而大大降低了中央集权化程度，其最大的弊端要数它导致了政治与行政的失调。古德诺认为要改变这种状况，便只有通过行政集权的集中这个唯一的途径。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要的协调”。因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。我们必须坚持这种集权，不管是从政府效率的观点看，还是从民治政府的本身存在来看，坚持这一点都是很必要的。