什么是政府绩效合同

政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出的合同规范，以达到公共管理和提供公共服务的目的。

政府绩效合同的重要性

1.绩效合同对效率的推动

传统的政府管理方式是建立在韦伯式科层制上的上级命令和下级执行，公共物品的“给予”是一种需要完成的任务，注重的只是结果，而忽视了过程规范、成本控制和服务质量。传统情况下，政府提供服务的过程中，由于缺少竞争环境、利润刺激以及市场交易和价格信号，所以普遍存在绩效低下的现象。通过绩效合同的方式将一部分公共组织推向市场，并使之依靠顾客取得收入;采用合同承包方式把政府的一些工作任务推向市场;通过不同层级的内部市场化和准商业化的制度设计将绩效评估、业绩奖励引入公共组织。其实质在于政府通过以绩效合同为内在协调机制，在公共领域引入市场和竞争机制，实现公共服务的“准市场化”，从而建立起新的激励机制。合同治理运用绩效合同使管理人员的业绩与效果联系起来，财力和物力可以实现根据效果控制，打破原有体制下政府独家垄断、预算软约束以及公务人员缺乏工作积极性的状况，提高服务供给的质量和效率。

2.绩效合同对责任的约束

在政府管理机制中引入绩效合同，合同必然涉及一些业绩要求和责任要求，如:表现优异可获绩效奖，表现低于期望之下则受批评或被解职。绩效合同的承诺可涉及战略结果领域、关键结果领域、输出、管理或所有权等诸多方面。尽管绩效合同意味着政府出让了部分公共产品或服务的提供权，但治理和监管的责任却不能移交。政府主要的是作为仲裁者，以及公共利益的代表，不是参与竞争，而是充分利用竞争，以合同出租为例，政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非赢利部门招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共服务。这样政府不仅让自己卸下某些不适合的重担，还能利用竞争提高质量，降低成本，节约开支。这时，政府的主要角色就是监管，以及在此基础上的放松管制，给予竞争足够的环境。

此外，在政府内部引入绩效合同将会产生一个新的“内部顾客”关系模式。所为内部顾客，就是一改一贯的命令—服从模式，例如人事部门将视业务部门为其顾客，或者说，不是上级的单项命令，而是满足和服务于下级的要求，当然基点还是公众的要求和满意度。同时，它打破了管理链条中行政命令的单项运行，在人事部门引入聘用制，使得原来的任命即长期合同变为聘用即短期合同，这样一来，对于多层委托—代理关系中较危险的逆行选择和道德风险问题有了尽可能强的约束也尽可能地降低了交易成本。也有助于形成扁平的组织机构和无缝隙的政府。这样使用客户途径，可能会改变政府机构的做法，从而改变政府工作的效果。

3.绩效合同对于绩效考核

政府绩效考核是从企业绩效考核借鉴而来，是指收集、分析、传递有关个人的在其工作岗位上的工作行为表现和工作结果方面的信息情况的过程。绩效考核是绩效管理的关键环节，绩效考核的成功与否直接影响到整个绩效管理过程的有效性。绩效实施与管理过程中，所收集到的能够说明被考评者绩效的数据和事实，都是依据绩效合同而来，都可以作为判断被考评者是否达到关键绩效指标要求的依据。其中不单单包括一些量化的数据，也包括责任等软指标。绩效考核犹如一根指挥棒，对地方政府的施政行为和利益追求具有明显的导向作用。无锡市近几年先后实行财政预算绩效评价和财政专项使用绩效评价的改革探索，就是以市委市政府重点工作为导向，明确规定资金投入方向、使用领域和重点项目(工程)，确定资金使用的预期目标，实行预算绩效评价，将财政专项经费安排与标杆目标有机结合。在年终山公共服务部门和社会有关专家组成的第三方，对专项资金使用效果进行绩效评价，并将评价效果作为再度使用专项资金的重要依据，形成绩效预算评价到使用绩效评价的封闭循环，产生了明显的经济和社会效益。仅近年的财政预算绩效评价一项，就调减政府专项资金支出近2亿元。这一探索实际上就是运用绩效管理合同的基本原理，实行了权利和义务对等化、财权和事权的一致化和程序管理的可控化。

政府绩效合同的设计

(一)协商机制

传统上，政府垂直管理中会经常出现两种倾向，一是上级政府向下级政府直接下达指令，要求下级政府无条件服从，但由于各地情况和资源察赋的千差万别，容易导致下级的反弹，这就为“上有政策，下有对策”提供了温床。二是下级过于强调地方实际的不同情况，各行其是，背离上级的意图，导致管理的失控。这两种情况都会导致政策的实施和监督成本巨大。因此，如果能够找到一种既符合上级施政意图，又符合下级实际的管理方法，将会有助于解决这一困境。显然，靠传统的自上而下的行政命令解决不了问题，一个可行的途径是形成上下级之间的协商机制，找到双方之间的契合点，这个契合点即是政府绩效合同。

我们知道，市场交易中存在机会主义，而机会主义的一个重要根源是信息不对称性，因此，在政府绩效合同的设计过程中，首先要解决的问题是上下级之间的信息不对称性，否则将会面临巨大的收集信息的成本而使合同的谈判成为不可能。这种信息不对称性的根源，一是专业化分工，二是管理者与被管理者之间的空间距离。专业化分工导致信息的不对称性是一个被交易费用理论普遍认同的观点，就如阿克洛夫所说的，卖柠檬的商人比买者知道更多的关于柠檬的价值特性，卖车的人比买车者知道更多的关于车子的价值特性(Akerlof,1970)。澳大利亚专门研究分工与交易费用关系的学者杨小凯和黄有光则直截了当指出，信息不对称性是分工的必然现象，“信息不对称一方面是分工专业化利益的来源，另一方面也是使欺骗等机会主义行为能产生内生交易费用的根源之一”(杨小凯、黄有光，1999:61)。专业化分工使掌握信息资源优势的一方有可能控制、要挟和欺骗处于信息资源劣势的另一方。政府组织作为一个高度层级制组织，因分工而造成的信息不对称性在政府绩效合同的设计过程中同样会表现出来。例如，当一个不熟悉公安业务的领导人与受其管辖的下属警官谈诊治安问题或讨论任务和工作目标时，就可能因严重的信息不对称性而使自己处于不利的地位，而熟悉业务的下属则增加了讨价还价的筹码，要么尽可能减少任务量，要么避重就轻，在诸如“如实立案”、“命案破案率”、“执法质量考评达标率”、“不发生冤假错案”等难度较大的目标方面降低要求或者避重就轻减少这些方面的权重比例，从而出现逆向选择问题。类似的情况如果发生在环保部门，在对“依法责令污染严重的企业限期治理、停产、关闭”、“工业园区环境影响评价”这样一些吃力不讨好的任务和目标时，下属也会与上级讨价还价。如果上级要使自己制定的目标符合实际，又将面临巨大的收集信息的成本和学习成本。相对于企业而言，设计政府绩效合同的难度要大得多，因为政府管理的业务领域众多而繁杂，因分工而造成的信息不对称性更加严重。所谓管理者与被管理者之间的空间距离，是指管理链条的长短。管理链条越长，信息不对称性越严重，制定合同的成本也越大。如上级政府给下两级甚至下三级政府制定绩效标准的情况，结果是要么不符合实际，要么将面临难以承担的合同制定成本，而且这种做法也与上级党委下管一级党政领导干部的组织原则不一致。

绩效合同的制定需要解决的第二个问题是如何取得上下级之间的合意。一般情况下，被管理对象会倾向于设计较低的绩效标准，而管理者则倾向于较高的标准。如果采取简单的自上而下的方法，往往难以得到被管理者的认同，产生抵触情绪和“摩擦成本”(樊纲，1993;7)，严重的还会助长弄虚作假的风气(如一些地方实行的“一票否决”)。

为了解决上述两个问题，一个可行的途径是合理组合参与合同制定的人员结构和形成多重的协商机制。在这方面，J市的做法是这样的:单位工作目标的确定需要经过六大程序，即单位主要领导提出目标、单位党委(党组)研究确定目标、市级分管领导审签、市考核办初审、市绩效考核领导小组审核、市委市政府审定。我们可以把六个程序中所涉及的人员分为两个阵营，单位主要领导和单位党委(党组)是同一个阵营，代表被管理方;市级分管领导、市考核办、市绩效考核领导小组、市委市政府是另一个阵营，代表管理方。在管理方这一阵营中的关键角色是市级分管领导、市考核办和市考核工作领导小组。从知识结构来看，分管领导往往都是从原来的专业部门中晋升上来的或者长期从事该领域的管理工作，对相关业务都比较熟悉;考核办人员则来自党委组织部门，他们大都经过专门训练，对绩效考核有专门的研究和丰富的经验借鉴，容易进行不同地区、不同部门之间的综合平衡和比较;而市考核工作领导小组组长由市委副书记担任，市委常委兼组织部长、常务副市长任副组长，成员包括纪委、发改局、统计局、财政局、人事局等部门的行政首长，他们对绩效结果比较敏感。这样，在专门知识方面，被管理方并不占有优势，这就在相当大的程度上减少了因专业化分工而带来的信息不对称性、制定合同的成本和机会主义的问题。有人可能会问，如果市分管领导与其主管下属单位之间形成某种“合谋”，即对其消极和偷徽行为“默许”，由于专业化分工问题的存在，最终仍然可能使通过考核促进管理进步的意图落空。但我们认为，在市领导集体意志统一的情况下(后文会加以探讨)，这种担心是多余的，因为，领导干部绩效考核是J市主动实行的一个制度安排，其目的是要推进本地的经济和社会的更快发展，分管领导作为管理一方，其本身因职业生涯发展所需要的政绩冲动使其不会容忍下属的消极和偷懒行为，尤其是各地和各级政府都在纷纷实行绩效考核制度的情况下，来自其他地方政府的竞争压力和更高层级上级政府的压力都会使其把部分政绩压力转移给自己所分管的下级官员。此外，由于J市的绩效考核方案明确规定，考核所涉及的范围仅涉及县(市、区)和市直属职能部门的领导干部，因而较好地解决了管理链条过长而带来的信息不对称问题。本文不赞成现在一些地方政府跨超管理层级给下级政府制定统一的绩效考核方案的做法，如由省政府统一制定对市(地)和县(市)一级政府的考核办法，或者由市(地)政府统一制定县(市)和乡(镇)一级政府的考核办法，原因就在于管理链条过长而无法解决信息不对称性问题。

J市绩效合同的上述形成机制还有另外一个好处是，通过多个环节的协商、沟通和平衡，有利于在上下之间形成共识。有的时候，为了就某一方面达成共识，在不同环节之间还要进行多次的反复，如开座谈会和个别沟通等，对上级政府的要求和本级政府的战略意图进行认真的分解和协商，让被考核者明白J市在广东属于欠发达地区，目标和任务需要有一定的难度，否则难以赶超发达地区的经济和社会发展水平。这种自上而下与自下而上相结合的合同形成机制有利于克服传统的单纯的自上而下的压力型绩效传输体制而造成的违背下级实际的情况，有利于避免出现“官出数字”、“数字出成绩”的弄虚作假的现象，也有利于减少因“棘轮效应”而带来的抵触和“摩擦成本”。

(二)绩效信号

制定合同要解决的另一个问题是对交易特征进行准确的描述，以减少合同实施过程的欺骗和机会主义行为。“合同所要完成的工作是尽可能准确地描述交易过程所涉及的有价值的特征。”(诺斯，1998:246)就绩效合同而言，最重要的是找到一种双方可信赖的信号，这是有关信号理论研究的基本思想(Spence,1974)，而这个信号我们把它称为绩效信号，通常指的是考核指标和标准。因此，在绩效合同的制定过程中，设计有效的绩效信号是一个关键环节。一个有效信号应该能够区分不同官员之间的绩效(周雪光，2005:137)。对于上级而言，明确的信号意味着，在下级官员的努力水平无法进行直接观测的情况下，有了一个客观衡量的尺度，减少了因信息不对称性而造成的对绩效和能力水平的判断误差，也有利于减少为了解下属绩效的真实水平而产生的信息收集成本。对于下属而言，明确的信号有利于给他们指明工作的努力方向，也增强了他们对绩效水平和能力评价客观性和公平性的预期，减少为讨好领导而产生的机会主义行为。

一个良好的绩效信号应具有两个功能，一是把不确定的绩效衡量标准变为确定性的标准，二是科学界定绩效的范围，约束被管理者片面追求短期绩效和政绩工程。

在传统的干部考核中，由于只有笼统的“德能勤绩”的简单和模糊的信号，缺乏客观的标准，实际上难于区分不同官员之间的绩效，从而造成了实际上领导说了算和主观随意性强的情况，因而存在着大量的投机行为。为了消除这一弊端，J市把考核基础分设计为100分，由三部分构成:履行岗位职责80分，德能勤绩廉测评20分，奖惩的加分和扣分。而对于履行岗位职责部分，主要是通过设计明确的单位工作目标来体现(领导班子正职履行岗位职责完成情况是指其单位的工作目标完成情况，领导班子其他成员履行岗位职责完成情况是指其分管的工作目标完成情况)，尽可能做到标准的可操作性和可测量性。如对县(市、区)领导班子的工作目标中的地区生产总值(GDP),税收总额、地方财政一般预算收人、全社会固定资产投资总额、社会消费零售总额等都具有很强的可操作性，容易进行客观测量，信息来源于各种统计报表，收集成本低。对某一工作职责领域的考核也尽量使用刚性化的指标和标准，表1是其中的一个典型:

有意思的是，除了上述较易产生刚性标准的指标外，一些表面上看起来属于软性的指标也通过操作化设计转化为刚性的可测量的指标，从而使模糊的绩效信号转化为清晰的绩效信号，如表2所示。

表中的“政治理论学习”中的第2项内容、“民主集中制”中的第1项和第2项内容、“建立健全党风廉政建设责任制”、“干部队伍遵守党纪政纪”和“领导干部廉洁自律”等在过去相对软性的指标经过操作化处理后，在相当大程度上转化为清晰的可客观测量的指标，从而解决了上下级之间对绩效信息不对称而造成的绩效考核的困难，这应该说是合同设计上的一种进步。

在改革开放初期，上级政府对下级政府的考核多倾向于用简单的经济指标如GDP进行考核，从而出现了片面的政绩观和短期行为，导致政府职能的严重错位，公共物品和公共服务供给的缺失，进而出现了一系列的社会问题。在这一背景下，新一届中央领导集体提出了科学发展观的要求，其中的重要一点就是要在经济与社会发展之间寻求一个均衡点。为此，需要把过去单一的经济绩效信号转化为经济与社会均衡的绩效信号。以J市的县(市、区)的工作目标为例，考核内容分为三大块，即经济建设、社会发展和管理以及党的建设，经济建设占60%的权重，社会发展和管理占30%权重，党的建设占10%的权重。其中，经济建设设计了8项指标，包括地区生产总值(GDP)、税收总额、地方财政一般预算收人、全社会固定资产投资总额、社会消费零售总额、实际利用外资总额、外贸出口总额、农民人均纯收人;社会发展和管理设计了10项指标，包括教育、文化、科技、卫生、社会治安综合管理、社会保障、安全生产、环境保护、计划生育、殡葬改革;党的建设设计了3项指标，包括领导班子和干部队伍建设、党风廉政建设、基层组织建设。在三大类考核内容中，虽然经济建设仍然占较大的比重，但对J市这样一个相对落后的地区而言是可以理解的，因为，没有经济的较快发展，社会发展和管理进步终将是一句空话。

(三)表现形式

交易费用经济学在探讨交易问题时，有一个重要的理论观点，即交易过程存在偶然事件(如市场环境和自然环境的变化、技术条件的变化等)的不确定性，在谈判合同的过程中，要列举所有可能的偶然事件或规定当它们出现时的相应调整措施是不可能的或者成本太高(威廉姆森，1985:141)。在政府绩效合同的谈判过程中，这些不确定性也同样存在，例如政府政策的变化、领导人的更换、新的或临时性的工作任务等，如果因为这些事件而改变合同的内容，将会大大增加合同制定的成本，也会使政府工作处于动荡之中，难以贯彻政府的施政意图。为此，J市考核制度明确规定，各单位的工作目标一旦形成，原则上不作调整，因特殊情况确需调整的，可依照程序进行个别调整，原则上一年只调整一次。更为重要的制度安排是，J市采取目标管理公开化的做法，所有单位的工作目标都由绩效考核工作领导小组办公室以文件的形式予以公布，文件内容涉及被考核单位、考核项目、考核内容和权重、考核计分标准等方面。

合同通过政府文件的形式予以公开化，至少有以下的好处:一是彰显合同的权威性和严肃性，减少不确定性可能带来的冲击;二是强化合同双方(委托人和代理人)之间的履约意识;三是便于管理者和社会对合同执行的监督，体现以民为本的价值;四是减少因多次签约而带来的不必要的谈判成本。

政府绩效合同的实施

政府绩效合同的实施面临的第一个问题是如何保证下级官员愿意为其付出努力。第二个问题是，作为一种有别于有法律保障的一般层级制治理结构，如何能够让人相信事先的合同承诺是可靠的，即承诺的一致性，以减少机会主义。第三个问题是如何保证绩效信息收集的准确性。这三个问题不解决，都会使合同的实施面临巨大的风险和成本。

(一)激励

要使合同得到实施，就需要有恰当的激励因素，使下级官员愿意为此付出努力。为此，我们需要首先弄清楚政府官员的需求因素，然后再设计相应的激励方法。人们一般认为，在中国的政治情境下，政府官员的效用函数包括薪金、职务升降、权力和地位、荣誉、额外所得。其中，薪金受制于法律的强制性约束，任何人不能随意克扣、增加或减少公务员的薪金，而且，在职务与级别相结合的工资制度下，薪金的多少取决于职务和级别的高低。而权力和地位、荣誉等又与职务的高低有着密切的关系，因此，对官员的最大激励来自于对职务晋升的预期，尤其是对那些不拥有财政决策权的广大中基层政府官员而言就更是如此。因此，官员的激励因素主要是职务、荣誉、薪金三个方面，三者的激励效应依次递减，也就是说，最能对官员起到激励效应的是那些有利于其获得晋升成功的行为。而周黎安则从政治市场的特性的角度论述职务晋升对政府官员的极端重要性。他指出，官员与企业经理人不同，外部选择机会非常有限，一旦进人政治劳动力市场，地方官员就将面临“锁住”效应，不得不以最大努力寻求晋升机会(周黎安，2005:41)。这就告诉我们，对政府官员的激励措施就应以职务的升降为核心，同时兼顾荣誉感和一定的物质刺激。J市规定，绩效考核结果作为领导干部选拔任用、监督管理和奖励惩处的重要依据，对不同考核结果加以区别对待:

被评为一等的，年度考核评为优秀等次，由市委、市政府统一进行表彰;

被评为二等的，年度考核评为称职(合格)等次;

被评为三等的，年度考核评为称职(合格)等次，市级分管领导

对其谈话提醒;连续两年被评为三等次的，年度考核评为基本称职(基本合格)等次，予以诫勉;连续三年被评为三等的，年度考核评为不称职(不合格)等次，市委对其作出组织调整;

被评为四等的，年度考核根据具体情况分别评为基本称职(基本合格)、不称职(不合格)或不评定等次，并予以诫勉;连续两年被评为四等的，年度考核评为不称职(不合格)等次，市委对其作出组织调整(包括调整领导职务、改为非领导职务和降职使用)。

J市对考核结果实行强制分布的办法，一等的占被考核者总数的15%，二等的占被考核者总数的75，三四等的占被考核者总数的10%。

对考核结果的运用和具体做法体现了兰种激励形式:一是考核结果与职务升降挂钩。被评为一等者为优秀，有更多的晋升机会，被评为三四等次者，等于在一定时期内失去了晋升的机会，因为根据各种干部晋升的规定，要获得晋升，都必须在晋升前的一定年限内年度考核结果为称职等次以上。而且强制分布的做法会产生类似于森林规则的效应，即跑在最后的羊就将被狼吃掉，不管你是否完成了工作目标，如果被排在最后的10%的范围，就将面临严重的后果，从而产生强大的激励作用，形成你追我赶的局面。二是利用人们的荣誉感注意激励的心理效应。具体做法是，在排名确定以后，将结果在一定范围内公布(县处级)。在调研中，一些官员认为，这对官员的心理效应是非常直接和强烈的，因为中国人经常很在意个人的“面子”问题。一个合理的解释是，在公共部门任职的大多数工作人员的知识水平或文化水平较高，他们都经历了激烈的竞争(如公务员的“逢进必考”)才得以进人这一行业，因而更加看重职业荣誉感，精神方面的需求较高。三是被评为优秀等次者，除了有更多的晋升机会外，还给予一次性的少量奖金。在调研中，我们发现前两种激励的约束力较大。与传统几乎百分之百的人都能轻松通过考核(除非一个人严重违纪违法被查处)的情况相比，末位约束明显，激励力度大为强化。正如在笔者访谈中有关负责人所说的，末位约束所起的作用就是“实现了从‘没有错误就是好干部’向‘平庸就是错’的新观念的转变”。这种激励效应还可以从一些被评为三四等次的干部向绩效考核领导小组或办公室提出申诉的现象中得到验证。

(二)一致性

除了激励因素外，合同的实施涉及的第二个问题是，要让被考核者感到获得良好绩效后就一定会有确定的回报预期，即事先的承诺能够得到应有的保证，因为绩效考核有别于以法律为基础的一般层级制治理结构(它具有高度的权威性和约束力，有一整套规范化的约束机制，一旦有人没有按照法律的规定去做，就要承担相应的法律责任，如某机构或官员超越层级权限行事，该行为将面临被撤销的命运，相关责任人还可能承担相应的法律责任)，是一种建立在合同基础上的交易(但它又有别于经济主体之间的市场合同，违约责任承担机制不同)，它需要建立具有一致性的履约机制，以减少机会主义。它包括两个方面，一是事先的承诺能够兑现，二是合约具有连续性。

长期以来，在我国的干部晋升过程中，由于委任制所难以克服的缺陷，主要党政领导实际上拥有任人的很大决策权，官员的升迁在一定程度上演变成个人与个人之间的非制度交易。而绩效考核则是想通过升迁这种强力激励机制，促进非制度交易向制度交易转变，减少机会主义行为。为此，一个可行的做法是，由具有人事管辖权的权威机构制定和颁布绩效考核制度，并在执行过程中能够严格按照规则行事。按照上级党组织下管一级干部的原则，一个较为合理的安排应该是由上级党委设计和实施对下一级党政领导干部的绩效考核办法。2004年7月，中共J市委办公室印发了《J市党政领导干部绩效考核办法(试行)》(该办法于2006年修订)，其考核对象就仅涉及属于市委直接管理的下属正副处一级领导干部，它有利于树立制度的权威性。但仅有制度文本是不够的，领导人对制度的偏好与否将直接影响制度的实施效果。在J市制订和修改该办法的过程中，市主要党政负责人都予以高度重视，亲自参与制度的制定过程，如提出考核的基本原则和主要思路、听取具体起草办法的组织部门工作人员的汇报并与他们一起讨论各个条款，有时甚至字斟句酌地推敲。因此，该办法是主要党政负责人集体意志的产物。此外，主要党政负责人还利用各种正式与非正式场合宣示绩效考核的重要性和实施的决心。这一切都向社会传递一个信息，即领导集体将会严格执行考核制度，改变过去升迁交易中的人为因素。在中国，文化传统中带有较明显的权威人格取向(唐检云、李美华，2006:121)，再加上中国相对集中的权力结构下，很多时候，下级官员的升迁取决于上级领导的价值意愿，因此，“下级官员通常对上级权力的意志极为敏感”(马庆饪,2002:288)。如果主要党政负责人传递的是一种制度偏好的信息，制度的权威就容易树立起来，有利于减少合同实施过程中的合作成本;反之，非制度偏好就会发挥效用，合作成本增加，机会主义就会衍生。因此，权威的制度安排和领导集体的统一意志是保证承诺一致性的一个关键。

绩效考核作为一种合同行为，还涉及一个交易频率的问题。由于绩效考核属于一种高度专用性的交易，需要设计一种专门的治理结构，而设计这种治理结构存在着大量的成本，因此，如果单独为一次交易而设计治理结构，显然在成本上是不划算的。“交易重复进行的特征使专用性治理结构的成本能够收回”(威廉姆森，1985:138)。反过来说，如果政府绩效评估缺乏连续性，例如它仅是领导人的心血来潮之作或者是为了显示政绩的一种工具，再或者是因领导人的更换而中断等，都将使好不容易建立起来的制度的权威性削弱，对被考核者产生负面心理效应，机会主义会重新抬头，将来再运用这一制度时将会面临更大的不确定性，产生更多的实施成本。J市的绩效考核之所以能够获得成功，其中的一个重要原因正是因为考核保持了很好的连续性，并没有因政府的换届和一些主要领导干部的调离而中止，现在已经成为政府的一个日常管理工作。在笔者的调研过程中，被访者一再表示，对待考核问题，要么不做，要么坚持到底。制度刚开始实施时可能会面临很多问题，但可以在实践中逐渐加以解决，进而出现类似于技术变迁中的四个方面的强化机制，即制度成本下降、学习效应、协调效应和适应性预期(Arthur,1988:9-31)，制度实施的边际成本递减，而边际效益递增。因此，具有连续性的合约安排是保证承诺一致性的另一个关键。

(三)考核实施机制

没有良好的实施机制，再好的制度也无法实现其功能。实施机制的建立基于以下的理由:交易的复杂性、人的有限理性和机会主义、合作各方的信息不对称导致的对契约的偏离(卢现祥，1996:28一29)。

考核的实施工作，最重要的是要保证收集到准确的绩效信息。虽然在制定绩效合同的时候，明确的绩效信号对于减少信息的不对称性和绩效信息收集成本创造了必要的条件，但由于综合性的绩效合同涉及面广，如果没有科学的考核实施机制，仍然会存在严重的信息不对称性问题和“道德风险”，典型的例子是“做假账”，虚报绩效数字。为此，J市主要采取以下的一些做法:

1.成立具有高度权威性和专业化的考核机构实施考核。

J市按照业务性质的特点把政府各部门划分为5个不同序列，即:(1)县(市、区)党委、政府;(2)经济管理部门;(3)社会事业发展部门;(4)执法监督部门;(5)党政综合部门、市人大和政协机关以及群众团体。然后，分别从5个序列的相应部门抽调负责人和业务能手，组成5个考核组，分别对5个序列的人员进行考核评分。考核组人员由市委统一安排，考核组组长由市级领导担任，副组长由市委组织部副部长或市考核办正、副主任担任。

权威和专业化的考核机构至少有以下几个优势:第一，有助于减少考核过程中的讨价还价行为;第二，统一评价标准，减少因认知的差异而出现的心理误差;第三，以专业的角度进行审视减少了因信息不对称性而造成的道德风险;第四，由前三点带来的评估结果的公信力的提高。在我们的调研过程中，有关人士不断强调考核结果达到了“群众满意”的应有效果①，就是对公信力的一个注解。

2.考核的个性化设计。

对不同的领导岗位实施不同的考核机制。对领导班子正职履行岗位职责完成情况，由市考核组考核评分，对领导班子其他成员履行岗位职责完成情况则由考核组和领导班子正职考核评分，前者占50分，后者占30分。这样安排的好处，一是有利于强化责任关系，二是更有利于减少信息的不对称性，也有利于减少收集绩效信息的成本。

3.考核方法的多元化。

考核组在认真学习和准确把握有关要求和标准的基础上，提出科学、合理和具有可操作性的考核方案。方案一旦确定后，每一个环节都要求严格执行。从考核的方法来看，主要包括认真查阅资料、仔细察看现场、召开座谈会、个别谈话，对一些重大的工作和问题还进行专题调查。查阅的资料主要是一些原始统计报表，重点在于其真实性，这其中不同报表之间的比较和验证非常重要，如用电量与GDP之间、地方财政一般预算收人与税收总额之间、社会消费品零售总额与农民人均纯收人之间等的比较都可以验证数据的真实性。现场查看则可以对某些项目的进展情况和质量、某些事项完成情况等提供直观的认识。座谈会则可以对一些文字材料进行核实，也可以对一些事项在不同人员之间进行比较，更好地剔除水分。个别谈话则有利于减少因人际关系因素而造成的误差。

4.对考核结果的审核。

对考核组上报的考核结果，市考核办还要进行严格的审核，主要从三个方面人手:一是看各组数量指标和定性指标的界定是否合理，计分是否准确;二是看奖励加分和处罚扣分是否符合条件，加减分是否正确;三是看排名是否相对科学，领导和群众对被考核者的反映是否与得分排名相一致，个别干部是否要作进一步考察。通过审核力图做到考核结果的客观公正，即“一把尺子量到底，一个标准定高低”。

政府绩效合同在我国的运用

1.深化政府管理机制改革。

绩效合同的运用需要的职能环境是平行的组织结构，但是目前我国的政府职能环境还是以层级制为主，绩效合同作为政府管理的新工具，需要有一个合适的组织环境，也就是说绩效合同的运用与政府职能的转变必须相适应。根据科斯定理，产权是政府体制改革的一个主要突破口。可以通过企业产权制度的改革，使大量的原属政府名下的乡镇集体企业转向民有、民营、民享。企业开始成为相对独立的经济实体和市场竞争主体，不再为政府行政指挥和人为干预。除了承担法定和必要的社会义务以外，也不再承担政府额外增加的其他义务。釜底抽薪的所有制结构改革，使政府调控资源、配置要素的权力受到制约，政府体制和机构改革就变得十分客观和现实。

2.建立健全激励和考核机制。

要使合同得到实施，就要有恰当的激励因素，这也是竞争的原动力之一。根据学者对实际情况的考察，政府绩效合同的激励因素主要有两个方面:一，对于政府内部官员来说，主要的激励因素是职务、荣誉、薪金。二，对于作为竞争双方的政府部门或企业，主要的激励因素就是拨款和利润。当然，与激励相伴随的就是合同的公开化，以建立一个一致性的履约机制，减少机会主义并确保激励能够兑现。不管是对合同的签订、合同的履行，由于存在的多层委托代理关系、信息不对称、职能的多样化以及一些偶发性因素的存在，要求有一个具有较高权威性和专业性的绩效考核机构，科学合理的组织考核工作。对此，可以借鉴市场的做法，如361°考核方法，采取自我查摆与上级考核、下级反馈、同事评价、群众监督相结合的方式，对机关干部的作风以及各项目的建设情况进行自觉、自省、公平、公正、全面、客观地考核。不仅有助于绩效的提高，还保障了优胜劣汰的竞争机制。

3.完善政府绩效评估机制。

绩效合同主要是将政府管理中的相关宏观或微观指标作为合同确定下来。在这一过程中，评估指标成为绩效合同中对双方进行约束的直接手段或执行工具，同时也是一种参照性的评价标准。只有依据系统内外部事实信息，对合同当事人的绩效表现进行公正、合理的评价，进而对绩效合同的履行进行监督、测评和改进，才能保证绩效合同的顺利推行与目标的实现。另外，扩大绩效评估的主体范围，让公民参与绩效评估，这样不仅可以给组织提供绩效方面的大量直接信息，还能有助于公众的监督和政治参与。当然，这需要有成熟的技术作为支持，例如电子政府的发展。可喜的是，随着近年来网络的发展，网民的增多，为更多的公民平等参与政治和政府决策提供了平台。

4.进一步发展和培育社会组织。

现如今，公共管理已经超越了政府机构的边界，有效的公共管理者应该懂得如何操纵“由各种机构及相关人员构成的错综复杂的网络(公共管理者不擅长控制这种网络，但又必须依赖这个网络开展行政工作)。”这一网络包括了企业、非盈利组织、社会精英、公民等等。世界行政体制变动特点说明，提供公共服务，并不单单是政府的职能，是多元主体的共同义务，社会民间组织和中介组织也是提供公共服务的重要力量。要结合政府职能转变，加快推进社会民间组织建设。可以通过委托、代理、授权形式向社会组织分权。如招商引资可以利用商会代办，交易会、博览会可以利用专业经办公司、行业协会承担，企业产权转让可以利用市场交易等等，充分利用市场力量。注重社会民间组织和社区组织建设。

所有的发展都必须有良好的制度作为保障。政府在制定和监管实施绩效合同的过程中，必然会需要较大的自由裁量空间，这时，必须以公民的要求和评价作为主要准则，将公平放在最主要的位置。完善的法律就是最好保障。不论是公立、民营部门，只要是执行公共功能者都应该被要求责信。例如，政府将某些服务外包后，应体察到在新的行政安排下公共权力被分散与稀释的事实，应实质地提高对服务供应者行政裁量权的责信需求，要主动制定服务输送、享领资格及公平平等对待的客观准则，并保证程序的正义性。