什么是政府碎片化

政府碎片化是指政府部门之间的隔离、不协调、不合作的状态。我国各级政府相当程度呈现着碎片化(Authority Fragmented)的部门权威体系。

政府碎片化的提出

“碎片化”，原意是完整的东西破碎成诸多零块。在政府管理领域，“碎片化”指向的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。“碎片化”政府管理模式的形成和发展经历了一个较长的时期。根据Perri6,Leat等的定义，如果不同职能部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府(fragmented government)就此形成。

“碎片化”所基于的专业分工、层级节制的政府组织结构，在工业化时代体现了效率的原则和理性的价值，其目的是为了满足工业革命以后社会经济发展对政府管理效率的需求。在这种政府管理模式下，各级政府总是被划分成许多不同的职能部门。按功能划分的分部组织结构适应了专业分工的需要，有利于政府效率的提升，但同时也带来了政府服务的分裂性，为碎片化政府埋下了隐患。特别是随着网络化、信息化的快速发展和普遍应用，随着工厂经济日益被网络经济所代替，信息技术革命推动组织变革和公共管理方式转型的趋势愈加明显，部门分割管理模式的弊端也更加突出:(l)造成组织流程的分割。一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段，造成了相互隔离的部门壁垒，增加各个业务部门之间的交流难度，使得整个过程运作时间长、协调成本高，还容易造成多头指挥，使下属无所适从。(2)形成了部门利益的局限。每个部门都有自身的利益追求和目标，在执行任务时，各部门往往从本部门的工作和利益出发，精心构思自己的行为，只注重局部环节而缺乏整体协调，忽视了政府的整体使命和目标，甚至使本部门的目标凌驾于政府整体目标之上。(3)低效的公共服务。Perri6认为，从功能上讲，碎片化的治理存在着让其他机构来承担代价，互相冲突的项目，重复导致浪费并使服务使用者感到沮丧，在对需要做出反应时各自为政，公众无法得到服务。

当前，我国政府组织均因协调缺失与整合不足导致大量碎片的存在，不仅在数量特征上表现为大量碎片，在地域上，在功能上也彼此交叉重叠，产生了部门主义、地方保护主义、“孤岛”现象、“搭便车”现象和集体行动困境等，致使政府组织运行成本高昂，绩效低下。西方学者李侃如(Lieberthal.K)、兰普顿(D.M.Lampton)等用“碎片化”来描述有关中国的决策体制，强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或影响政策制定过程，中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价，最后才制定出公共政策。

政府碎片化的根源

早在1937年，Culick就在《组织理论札记》一文中指出，分工可以让不同专业和技能的人各施所长、各尽所能，进而导致高效率，但是过度的分工容易演变为分散化，无法创造整体效益，因此如何建立有效的沟通和协调方式是组织理论的关键问题。然而，直到现在，这一问题仍未获得令人满意的求解路径。“传统公共行政与新公共管理所采取的行政革新，均属于技术层次的变革，属工具主义，且政府部门组织建制的功能分化，将造成专业化与本位主义的困境，将导致组织间的协调与整合产生困难，政策无法连贯等缺失”。

(一)官僚体制导致碎片化

碎片化政府根源于官僚制的内在特性。自从亚当·斯密将劳动生产力的增进视为分工和专业化的结果之后，分工和专业化便成为现代社会的一个重要标志。韦伯研究官僚制的出发点有两个，一个是理性化，另一个就是分工和专业化。“官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作需要”。在韦伯看来，按照职能划分的官僚制组织有利于组织成员通过训练掌握专门的知识和技能，进而有利于提高组织的工作效率。但是，以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制，日益导致了行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的分割，形成了“碎片化”的分割管理模式，导致了狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需求的服务，从而导致“功能裂解型治理”。而且“官僚体系内部亦会不断的再分工及更专业化发展，进而形成官僚体系内部的隔阂，各机关组织朝向分离方向发展，组织关系便呈现‘碎裂化’的状态，‘韦伯式问题’实导向碎裂化问题”。Kettl称在政府的纵向过程(代表基于职能的政府部门)与横向问题之间的张力己日趋增强。Vincent也认识到“贮窖”式分割的政府机构缺乏灵活性，在提供整合的、以顾客为基础的服务时显得无能为力。

(二)部门利益之争导致碎片化

理解碎片化政府的关键概念是地盘(turf)和地盘战(turf wars)。地盘指的是不同部门具有各自独立的职能区域和政策空间，以及该领域的裁判权。安东尼·唐斯在《官僚制内幕》中运用“领域”这一概念解释过官僚组织的部门分割现象。每个部门都在各自的地盘上制定自己的政策议程，并试图以最有效的方式运用自己的资源，达到自己设定的政策目标，与此同时，它们也发展出了自己的组织个性或意识形态。在缺乏沟通和协调的情况下，各部门为了保护地盘，通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益，而在冲突的时候相互侵犯。一旦部门之间因为地盘和地盘战而陷人高度分立的状态，碎片化政府的各种问题将会接踵而至，公共服务的供给也将产生诸多弊端。孙立平曾指出:“政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分”。从制度设计上讲，政府各个部门的负责人应该是政府领导人派往各部门推行政府整体政策和整体目标的代表，但在现实中，他们往往蜕变为所在部门利益的代言人，只说或多说“行业话”，不说或少说“全盘话”，结果造成“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法定化”。

(三)新公共管理改革导致碎片化

20世纪70年代末以来，西方国家普遍推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动。新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术，把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征，合同承包广泛地被采用，大型组织规模大幅小型化，并被分裂为更具自主性的商业单位。新公共管理追求的是效率和绩效，从目标上看，是旨在以顾客需求为导向来调整组织结构和职能、与重新设计政府服务体系，打造以市场化和竞争为手段的“竞争性政府”模式。从具体操作与结果上看则适得其反，新公共管理往往不自觉地受制于短期的市场价值与经营绩效而全然不知，使得政府组织反而更趋向于功能分化与专业分工，并有不断深化功能裂解型治理的趋势。随着信息技术的飞速发展和政府治理实践的不断深化，新公共管理理论凸显出严重不足，其中最关键的问题是“忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构”。同时，新公共管理运动强调市场取向、分散化取向和过度解除管制在一定程度上导致了公共管理的碎片化。碎片化的公共管理既缺乏战略眼光，也缺乏协调机制，难以解决复杂的社会问题。

政府碎片化的治理

“整体政府”是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政相反的措施而提出的，整体政府意味着这样一种政府改革的治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等)在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，并有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。Perri6指出，政府组织在目标和手段之间的冲突问题并非专业化和分化等政府组织“内”的问题，而是不同政府组织“间”的问题，其根源是政府组织间的碎片化发展问题。在论及碎片化政府组织关系时强调，“整体性治理所反对的非专业化，其敌人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化”

(一)政府组织结构层面的整合

从结构或工具的角度看，整体政府一般被看作是有意识的组织设计或机构重组，最终形成了一种整体性运作的组织模式。在Patrick Dunleavy看来，重新整合是一种对新公共管理的对立的回答。通过实施逆碎片化和大部门式治理，把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织，由首相或内阁建立新的组织机构以加强政府部门的合作，如新内阁/部委委员会、部际/内或局际合作机构、府际委员会、核心机构、联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目等。伙伴关系(Partnership)是“整体政府”治理结构的一个基本工具，也是整体政府框架下政府内外部权力关系重构的重要形式之一。两个或两个以上的组织或机构分享共同议程、协同工作，同时保持自身的目标及其活动独立性。Perri6在其著作《迈向整体性治理》中对整合进行了深人分析，指出整合包括:(1)联合性工作(joint working):暂时性的协同运作;(2)联合及共同开发(joint venture):在主要计划上，进行长期性的共同计划及工作，且至少与一个以上参与主体的任务有关;(3)辅助工具(satellite):独立的个体间，为共同拥有，创造出达成整合的机制;(4)策略联盟(strategic alliance):进行长期性的共同计划及工作，且至少与一个以上参与主体的任务有关;(5)同盟(union):形式性的行政统一，仍维持明确的自主性;(6)合并(merger):创造单一主体及身份的新结构。在西方“整体政府”实践中，这种伙伴关系得到了较为广泛的运用。

(二)公民整体需求导向的流程再造

打破部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向、精细化、个性化、全方位覆盖的公共服务是公共管理实践一直在探讨并试图解决的问题。无缝隙政府理论对于政府再造提出了“确保主要序列”的持续流动的原则。(1)n确认增值和无益的步骤(即区分整个工作流程中哪些活动能给顾客带来效益、哪些不能);(2)从主要序列里排除、减少或分离无益的步骤;(3)使用分类鉴别法(即对顾客的不同需要采取不同的处理方法)。通过采用灵活的组织行为模式“在源头处一次捕捉信息”、“把后阶段信息反馈到前阶段”、“几个过程并举代替按顺序操作”，确保组织的流动性和弹性。提供一站式服务，包括一站式商店(在一个地方提供多种行政服务)，一站式窗口(与特定的顾客进行面对面的交往)以及网络整合的服务，通过把一些分散的服务功能集中起来，以便解决一些重复的问题。Perri6从四大区域上提出整合策略:在中央政府层面，建立整合性的服务召集中心、数据共享;在州和地区层面，建立整合性的服务召集中心;在地方政府层面，建立单一窗口中心;在邻近地区部分，将生活上所需要的服务进行在线整合。

(三)建构数字化的连线政府

Patrick Dunleavy认为，信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置。因此，为了促进协同性工作，各部门的信息管理人员和信息管理系统应当整合起来，建构一个数字化的连线政府进行线上治理，政府服务中的有效行动整合很大程度上依赖于信息系统的整合。“假设许多系统针对统一事务各自拥有一套数据库，那么很可能其中一个甚至更多的系统是错误的”，这就构成了各部门就社会问题达成政策共识的障碍。数据库的建设就是要打破传统行政中信息各自垄断的做法，使信息以政府数据库而非部门数据库的形式在部门间得到分享。Perri6在论述整体性治理的功能因素时指出整体性治理需要一种新的信息分类和系统，并探讨了在治理的层次上使用数字手段进行政策协调的问题。台湾学者彭锦鹏认为，政府流程的数字化改造需要以数字技术为手段，对政府进行三种类型的整合，即纵向政府的不同层级之间的整合，横向不同功能和职责的部门与机构之间的整合，以及门类繁多的政府网站之间的整合，整合的最终目的是形成一个统一的政府门户网站，以便于公民访问和使用。

(四)探寻新型责任制度

整体性治理最重要的是责任感。整体性政府最关键的运作在于横向整合，而传统的责任制度设计重视的是纵向的责任。“然而，横向协作和纵向责任方面可能存在潜在的矛盾”。因此，如何提高政府服务的有效性和项目责任的关键就落实在建立起适于横向管理的责任制度。Wilkins认为跨边界协作会在责任领域出现“模糊逻辑”，新型责任制度演化趋势之一就是责任共担two Perri6认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一般可以分成以下三个方面:诚实，或正规，主要涉及公款使用中的守规矩;效率，或狭义上的“物有所值”，主要涉及公共服务提供或干预过程中的输人和输出之间的关系;有效性，或项目责任，主要涉及使行政官员对公共干预是否达到公开发布的结果或标准负责。整体性的责任感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突，并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任，并通过管理层次、法律层次、宪法层次来寻求责任感。

(五)建立政治上的掌舵单元

整体性政府的理念仅是建立在管理学之上、以信息技术为基础的对协作与整合的强调，但实际上，协作与整合的过程内在地具有政治性。在Perri6看来，决定这些技术是否用于政策整合或是否在功能领域内运用的因素是政治而非技术，在以整合的方式运用技术的地方，用技术代替政治来解决整合的障碍，其范围是很有限的。整体性政府的建构包含中央集权的成分。Pollitt就强调为了使得建构整体性政府的努力变得有效，在中央层面建立起一个政治性的掌舵单元是必要的。Tom Christensen认为“总体上讲，把纵向和横向的结构统一起来需要同时改变NPM的两个典型特征，即分权和碎片化。他通过对“整体政府”政治与行政领导的构成性质进行研究后指出，重新加强中央权力或进行结构调整取代了新公共管理所倚重的纵向专业化，中央的重新集权可以被看作“整体政府”的内容之一。