什么是政府治理

政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的治理。西方国家理论界所说的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理结构和运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或网络。

政府治理有广狭两种含义。就广义的政府而言，整个公共行政的发展过程可以称之为政府治理从传统迈向“善治”的过程。就狭义的政府治理而言，其具有不同于传统公共行政模式的特殊含义。“大致说来，公域之治模式主要有三种：

一是由国家作为唯一的管理主体，实行封闭性和单向度管理的国家管理模式；

二是由国家与各种社会自治组织共同作为管理主体，实行半封闭和单向度的公共管理模式；

三是由开放的公共管理与广泛的公众参与这两种基本元素综合而成的公共治理模式，其典型特征是开放性和双向度。”

狭义的政府治理是指第三种公域之治模式，也是“政府依法律善治”之“治理”模式。

政治治理中应解决的问题

在政府治理中不断出现一些新理念、新举措，比如建设法制政府、责任政府、阳光政府、高效政府、廉洁政府等等。但从根本上讲，政府治理中要从制度上解决三个问题，即：一腐、二假、三肿。腐败问题要从体制上来解决，体制的缺陷是产生腐败的土壤和根源，要建设有利于扼制和消除腐败的经济、政治、文化、社会管理体制。说假话、做假账、干假事，欺上瞒下坑害百姓，利欲熏心造假贩假，严重危害了社会机体，必须从体制和教育人手，进行全民的诚信训练。政府机构臃肿，扯皮内耗严重，人浮于事，文山会海，一年省、部级以上召开的会议达500多次，要消耗多少财力、物力、精力啊。几十年前提出的精兵简政收效甚微，挖文山、填会海不见效果。应下决心从体制上对政府机构进行消肿，降低行政成本，提高行政效益。

目前我国政府治理困境的表现

在市场经济条件下， 我国政府治理仍然存在着成本高、效率低的问题，究其原因，既有传统体制的影响又有政府自身的因素。

传统体制的影响。长期实行高度集中的计划经济体制严重影响了我国政治、社会和文化各项事业的发展，造成了我国政府的高度集权、机构膨胀和人员臃肿的后果。虽然政府历经数次改革后治理效率有所转变，但长期实行的计划经济体制还未完全触及政府治理的核心和本质，如机构的优化精简、公务员的服务创新精神以及各项方针政策的贯彻落实等， 制约了政府治理的规范性。

客观条件的局限。改革开放以来，我国各级政府强调经济建设的重要性， 但由于东西部地区经济发展水平以及部门和行业之间的差异较大， 政府很难实现公平治理，隐性的贫富分化和地位差异仍然存在，加之政府普遍存在的外部性问题阻碍了资源的合理分配，造成了我国经济发展的不平衡， 与政府提出的民公平目标相脱节。从运行结果来看，人民只是被动应付政府的治理而很少主动配合， 降低了人民对政府的支持和满意度。

政府职能错位。政府有效履行职能是提高政府治理效率的关键，然而，政府并不能在经济发展的关键环节定位好角色， 即本该由政府发挥作用的领域由于诿扯皮、不负责任等原因没有实现有效治理；而不该由政府干预的领域却替其他组织或公民个人包办， 这种职能上的错位不能为市场和社会提供有效的服务和公共产品，还造成了治理的高成本和低效率。公务员权力和责任不对等。公务员应把为人民提供有效的服务和丰富的公共产品作为自己的本职工作，但长期以来，我国从政人员占总人口以及从业人员的比重较高， 增加了政府开支； 由于对其行为缺乏监督，工作考核难以实现量化，造成了公务员的权力和责任不对等。法律体系的不健全以及传统观念的束缚造成公务员以追求自身利益最大化为主要目标， 以致出现了腐败成本低，利润空间大，以权谋私、钱权交易、腐败滋生等不良现象， 在缺乏社会监督和严惩措施的环境下，影响了政府的治理水平。

法制建设滞后。市场经济本身也是法治经济，要求在市场经济竞争规则下实现资源的合理配置和有效分配， 但我国政府在市场经济环境下还缺乏完备的法律保障，没有一套健全的法律体系和机制，也欠缺对有限法律的灵活应用，难以适应不断变化的市场经济；在执法过程中，政府执法意识和观念缺失，人治色彩依然存在于某些环节和过程中，造成执法的隐蔽和主观臆断。有些地方政府甚至还破坏市场秩序， 仍然采取地方保护主义和消极治理态度， 严重影响了我国统一市场体系的建立。

治理手段陈旧僵化。政府常通过颁布政策、监察视察、宏观指导及座谈交流等形式调节和纠正经济社会发展中出现的问题，治理成就显而易见，但不乏存在治理效果差、形式主义和经验主义盛行等问题，缺乏利用先进管理手段和方式实现政府治理创新的能力， 不少工作难以落实。治理手段的陈旧僵化使政府对当前突发事件的处理存在严重的滞后性， 执行费用高而效率低，也难以保证政府各项工作的全面开展。

经济全球化的制约。信息技术的突飞猛进为经济全球化提供了强大的动力，使得国际贸易迅猛发展、金融市场急剧膨胀、国际经济与技术交流范围不断扩大。我国科技实力、经济发展水平、人才创新力度等方面较西方国家落后，一是政府为适应全球化，在经济全球化环境中提高治理水平， 增加了国际考察交流和对外贸易往来的费用；二是政府在经济活动中风险成本增加，国际贸易风险、投资风险、金融危机风险以及技术和创新风险都会影响到政治治理效果，造成资源、人才、产品的流动性差，出现了资源浪费、产品闲置和大量人员难以就业的问题。

生态文明视野下中国政府治理面临的现实基础

在人类文明由工业文明向生态文明过渡的过程中, 生态文明的社会也是中国的目标, 但与此同时, 中国还必须继续走完西方发达国家进入生态文明社会时已经完成的工业化、现代化历程, 处于这一进程中的中国现实国情和当下的时代特征, 决定了中国政府治理面临着完全不同于西方发达国家的基础, 承担着更加复杂沉重的责任, 主要体现在以下几个方面:

(一) 中国政府治理的是一个 巨型的社会!, 具体表现为超大规模的人口总量和地域范围。王沪宁认为中国超大社会的特点就体现在 中国社会是世界上独一无二的最大型社会, 主要表现为其最大数量的人口规模上。人口众多而且人口素质不高是我国的现实国情。同时, 人口的年龄结构却在经济发展的不发达时发生了较大的变化, 中国已经开始进入老龄社会, 老龄化问题日益突出。从地域规模来看, 我国的国土面积广阔, 排在俄罗斯和加拿大之后, 居世界第三位。这样的一个 巨型社会, 在发展经济的同时, 对环境的压力也是非常巨大的, 中国政府治理的成本和复杂程度也可想而知。

(二)中国政府治理的是一个 贫困社会。王沪宁认为社会资源总量与社会调控形式之间存在着密切的关联。资源总量的贫困, 关系到社会体制有多大能力和手段去统合其庞大的基层结构。能源、原材料、水和土地等自然资源是人类赖以生存和发展的基础, 一个国家的自然资源禀赋在很大程度上影响了一个国家经济和社会发展的重要基础和保证。我国人口占世界人口的21%, 劳动力占26%, 但是主要的自然资源占世界总量的比重: 国土面积7.1%、耕地7.1% 、水资源7% 、森林面积3.3%、草地面积9.3%、石油2.34% 、天然气1.2% 、煤10.97%、水电13.22%, 若除以庞大的人口基数, 人均资源占有量大大少于世界平均水平。贫困人口的数量尽管经过政府的扶贫开发工程已经大大减少, 但是仍然占有相当的数量, 而且主要集中在中西部地区。中国的结构性贫困、区域性贫困和阶层性贫困问题非常突出。中国政府面临的这样一个人均资源严重匮乏的社会, 使得治理资源相对匮缺。

(三)中国政府治理的是一个发展不平衡的社会。按照胡鞍钢的概括, 中国社会有三方面的特点:

一是一个国家两种制度, 指城乡居民的两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度。

二是一个中国四个世界,是指中国发展不平衡性在各个地区中的反映, 包括大约占中国人口总量2. 2% 的上海、北京、深圳地区组成的 第一世界; 大约占人口总量22%的天津、广东等沿海地区构成的 第二世界; 大约占人口总量26%的相当于世界中下等收入水平的地区构成第三世界; 以及约占全国人口总量一半的中西部贫困地区组成的第四世界。

三是一个中国四种社会, 即包括占全国总就业人数50% 的农业劳动力构成的农业社会; 占全国总就业人数23%的工业社会; 就业比重为22%的服务业社会; 以及占全国总就业人数5% 的知识社会.不平衡性和巨大差异性是中国社会发展的显著特点, 它为政府治理中的社会整合、政治稳定、化解不同地区和阶层的利益矛盾和冲突都预置了难题。

(四)中国政府治理的是一个断裂的社会。孙立平认为断裂社会就是在一个社会中, 几个时代的成分同时并存, 互相之间缺乏有关联系。他判定中国在20世纪90年代后已经呈现出一个断裂社会的基本特征: 在社会等级与分层结构上, 一部分人被甩到社会结构之外, 而且在不同的阶层和群体之间缺乏有效的整合机制; 在地区之间, 断裂社会表现为城乡之间的断裂; 社会的断裂还表现在文化以及社会生活的许多层面。社会两极分化与时代落差明显, 不同的社会发展形态共存与一个国家之内,生态文明社会所要求的公平正义和社会的可持续发展是政府治理的重大责任。

(五)中国政府治理的是一个价值多元的社会。中国的现代化进程也是个社会世俗化的过程, 在这个过程中, 市场经济使得人们的交往日益频繁和扩大, 民族历史的时代让位给世界历史的时代, 一元价值社会演变成多元价值的社会, 特别是20世纪后半期, 全球经济开始了一体化的进程, 经济的交流、互渗、合作也带动了人才全球化的流动, 带动了政治和文化的交流, 各种不同质的文化观念、价值观念, 如传统的、现代的, 东方的、西方的, 本地的、异域的, 都挤到了一个历史的平台上, 使得各种价值观念的碰撞、冲突更加激烈, 也增加了个体价值目标的选择自由度, 激发了价值主体个体性特征的张扬, 从而使得社会价值多元化的趋势更加明显。在这个多元化的价值体系中,值得注意的是, 在向市场经济社会转型的过程中, 造成现代人类文明危机的物质主义、消费主义和经济主义价值观也开始蔓延滋长, 其突出的表现就是相当多的中国人在发财致富时饥不择食, 不择手段, 根本没有环境意识和生态意识, 人们更多看重的是物质财富、金钱和权力的价值, 中国传统儒学对 天人合一!境界追求作为一种超越性的精神追求, 经 五四!和 文化大革命!之后似乎已经断裂, 在中国文化的肌体中似乎已经很少能看到重视精神超越的因子。这无疑对政府治理也提出了更多更高的要求。

在生态文明已经成为人类共同追求的文明形态的背景下, 中国社会作为一个急剧变迁和转型的超大规模社会, 政府治理将面临着巨大的冲击和挑战, 如何应对是对中国政府治理能力的考验, 也是对生态文明背景下中国前途和命运的考验。同时, 只有尊重和保护自然, 加强生态文明建设, 才能实现国民经济快速持续增长, 才能实现人与自然的和谐共存。