什么是引导型政府职能模式

引导型政府职能模式是指政府的职能机构在社会经济运行过程中认识经济运行的客观规律，并对经济运行做出合理有度的规划和引导。张康之教授在上世纪90年代末就撰文提出并论证“引导型政府职能模式”概念，在《公共行政中的哲学与伦理》一书第七章中又作了比较集中而系统地阐述。他认为，就人类社会发展的总过程来看，整个政府发展的历史经历了三个阶段：从统治型的政府到管理型的政府，再到服务型的政府。与这三个阶段相对应，政府职能模式也有三种基本类型，那就是统治型的政府职能模式、管理型的政府职能模式和服务型的政府职能模式。从政治统治职能向社会管理职能的转换，标志着政府职能走出传统社会而进入近代社会。而在近代社会中，政府职能则经历了保护功能、干预功能的引导功能三种形式。

所谓“引导型政府职能模式”中的“引导型”是相对于“保护型”或“干预型”政府职能模式而言的。保护型政府职能模式是自由资本主义时期的产物，其思想基础是资产阶级个人主义和自由主义理论。它要求政府是市场经济的“守夜人”或“保护人”，政府只能以“政治人”的身份来从事社会管理和保护经济的发展，而不是以“经济人”的身份去直接参与经济活动。干预型政府职能模式产生于垄断资本主义时期，它是以凯恩斯主义为代表的宏观经济学所作出的政治设计。它是在“市场失灵”的前提下，要求政府不得不从原来的维护市场经济环境和秩序进入到维护市场本身的秩序上来，进行直接干预市场的活动。而引导型政府职能模式是亚洲新兴工业化国家创建的一种新型的政府模式，也是中国在改革开放过程中发挥政府职能的必然选择。它既不同于保护型政府职能模式，也不同于干预型政府职能模式，但它又是后两者的综合统一。它与保护型政府职能模式都同样承认客观经济规律的存在，但它又进一步要求认识并利用这种规律对经济发展加以引导。它与干预型政府职能模式也同样都介入市场运行中去对经济进行干预，都表现在采取宏观调控的手段，但它不是在经济生活中的问题已经出现的情况下才选择干预或不干预的方式来处理这些问题。引导型政府职能模式与保护型或干预型政府职能模式的根本区别就在于它具有充分的主动性和先导性。

所谓“引导型政府职能模式”中的“政府职能模式”，无非是指政府各个方面职能的整体结构。但是，近代政府职能的变迁主要集中在经济领域中，这是政府职能的片面发展，这种片面发展带来了许多新的问题，诸如环境问题、能源和资源问题，以及人类精神乐园的失落等等，这都要求政府职能重新调整和定位，以便适应未来发展的需要。虽然，目前引导型政府职能模式也主要表现在政府的经济职能方面，但在此基础上可以成长起全面社会管理的政府职能。因为政府的公共性质要求它任何时候都不应当仅仅以其经济职能为满足，而应当把引导社会总体的进步和发展作为目标。所以，今天，我们应将全面社会管理作为政府职能转换的目标。而全面社会管理就是要求运用科学的手段，正确地认识和准确地把握社会需求，然后确定政府管理的力度。最为主要的是着眼于未来，通过科学预测，根据社会发展的战略要求去履行政府职能。全面社会管理也将意味着政府从直接社会管理的位置上退出，即它不是完全由政府承担的管理，而是一种全面的社会合作管理，是一种广泛的、普遍的、全面的社会合作主义管理模式。

总之，引导型政府职能的根本任务在于：一是政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式；二是政府在多元治理主体的合作治理过程中，着重于战略方向的把握，通过“元战略”的确立而实现对治理过程的总体引导。三是政府在造就自己的引导型政府职能模式的过程中，应当致力于引导社会走向社会自治。引导型政府职能的主要方式应为：依法行政、规范行政、透明行政、高效行政、服务行政、廉洁行政，等等。

引导型政府职能模式的实践导向

首先，这一时期，亚洲许多国家都处在金融危机的惊慌或困境之中，也就是说，亚洲国家经济腾飞的“神话”一下子被打破了，人们开始用怀疑的眼光来看待亚洲国家的政府及其职能模式，有的人对亚洲国家政府以往的做法作出批评，甚至作出否定。总之，这是一个一扫以往为亚洲国家经济腾飞大唱赞歌的时期。在这种情况下，张康之并不是简单地对待亚洲国家的过去和现在，而是表现出一种冷静的和独到的思索。他指出，“对于准备追赶发达国家的发展中国家来说，建立引导型政府职能模式是最佳选择，是拥有着存在的历史合理性的。在政治发展史上，建立引导型政府职能模式是一种全新的创造，是一个在探索中发展完善的过程。但是，这种模式的优点也可能恰恰是它的弱点，因为它充分重视政府在社会经济发展中的主动性，当这种主动性得到正确发挥时，会表现出对社会经济发展的巨大推动作用，如果发挥不好，则会出现严重的经济和社会问题。”“总体看来，亚洲各新兴工业化国家和地区的政府引导是成功的，虽然发生了亚洲‘金融风波’，那只是引导过程中的失误，或者说是引导型政府职能模式不成熟的反映。”这是一种辩证分析的态度，所作出的结论是客观的和符合实际的。正是这样，才能够从亚洲国家一时的失败中发现了宝贵的经验，并反过来指向实践，要求在实践中对这种政府职能模式作出扬长避短的修正和完善。

其次，1998年是我国改革开放以来第四次机构改革的第一年，政府正在进行一场轰轰烈烈的行政改革运动，关于应当选择什么样的政府职能模式的问题正在热烈的讨论中。在这种情况下，张康之提出引导型政府职能模式的概念，很明显是包含着规划政府选择科学的职能模式的理论思索的。在他看来，“就中国的具体情况而言，市场经济的出现早已错过了可以自由成长的历史阶段，它的发展需要得到政府的精心呵护和培育，不仅需要政府为市场经济的发展提供良好的政治环境、文化环境，而且市场经济自身向哪个方向发展，以及发展速度如何，都依赖于政府的正确引导。因此，确立和完善有中国特色的社会主义引导型政府职能模式是现阶段发挥政府职能的必然选择。”

就引导型政府职能模式这个概念来说，我国的现实是作者思考的原点和中心，所要解释和解决的是我国政府的实际问题，是关于政府建立什么样的职能模式的理论建言，表现出理论探讨的一种负责任的实践指向。因为，由于种种历史原因，与许多国家相比，我国社会的发展是相对滞后的，政府所面临的主要问题就是引导我国社会追赶发达国家，这样一来，政府引导的科学性、合理性就是必须思考的问题。思考这一问题，需要考虑两个方面：其一，是新兴工业化国家赶超西方国家的经验；其二，是我国的国情。但是，在我国理论界存在着对亚洲新兴工业化国家和地区政府职能模式的严重误读以及对西方国家关于政府职能理论的无条件推荐的双重问题。一方面，认为亚洲新兴工业化国家和地区政府选择的是一种“强化”政府职能的模式。这实际上是一种简单化的解读，所以，遇到了亚洲金融危机这样的问题时，关于强化政府职能是否具有合理性的问题就被提了出来。另一方面，根本无视我国的国情而盲目推崇西方的学说，甚至是极力推荐西方某一个学派的学说。对此，张康之评述说：“在关于政府职能模式的问题上，中国理论界是具有充分的‘拿来主义’的勇气的。但是一个重要的问题往往受到忽视，那就是政府选择或确立其职能模式的前提条件。”针对这种情况，他指出：“无论是西方的还是亚洲国家的任何一种成功的政府职能模式，都不应原封不动地照搬到中国来，而是应当根据中国建立社会主义市场经济的特殊历程来思考中国的政治体制和政府运行机制，不断地进行体制创新以寻求适应中国市场经济发展要求的政府职能模式。”

解决我国的实际问题，需要深植于我国实际的理论创新，关于引导型政府职能模式的思索包含着强烈的创新意识。考虑到作者是在我国机构改革的历史背景下探讨引导型政府职能模式的，这一概念的直接目的就是希望提出政府在政府职能模式的问题上走出一条有中国特色的道路。张康之认为，行政改革的理想目标就是，“重新为政府定位，即从传统的统治角色或管理角色的位置上走下来，承担起服务社会的角色，在与社会的互动机制中，所表现出来的是一种引导型的政府职能。”实际上，改革开放以来的第四次机构改革是一场从根本上告别计划经济体制的行政改革运动，“与中国特色的市场经济体制相适应的政府职能模式是一种引导型模式，它是以政府职能分类为基础的。所以，在某种意义上，中国的改革开放，在根本上就是一个彻底改变政府职能模式的问题，首先是这样一个过程：彻底从全能型政府职能模式的陈旧观念中走出来，并以引导型政府职能模式的观念取代之。”

建构引导型政府职能模式的根本目标是对和谐的、合作的社会的追求。张康之为引导型政府职能模式确立了两个方面的任务：其一，政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式；其二，政府在多元治理主体的合作治理过程中，着重于战略方向的把握，通过‘元战略’的确立而实现治理过程的总体引导。这样一来，以往一切治理模式在治理问题上的不充分性，都划上了一个句号，而全面社会管理的历史，在政府的积极引导下，在多元治理主体的主动合作中，走上了征程。”

进入21世纪，我国社会在各个方面都发生了深刻变化，特别是加入WTO以后，政府在其职能的实现过程中必然受到国际社会的影响。这样一来，引导型政府职能模式的设想是否还适应今天的政府建构呢?从张康之把他的一组相关文章收入到《公共行政中的哲学与伦理》一书看，作者依然是对这一概念的实践价值深信不疑的。近些年来，我们常常会谈起与国际接轨，在政府职能模式的问题上，我们是否应当与国际接轨呢?这显然是一个需要认真思考的问题。不过，在回答这些问题时，有了“引导型政府职能模式”这一概念，就会把我们的思考引入到更深的层面上去。即使在理论上，我们相信，一旦人们去探讨政府职能模式的问题，“引导型政府职能模式”这个概念都是一个绕不开的路标。当然，我国社会正在经历一个全面创新的过程，在各个领域和各个方面都不断地有创新性的思想出现，中国共产党在新的世纪里提出了“科学发展观”、“以人为本”和“创建社会主义和谐社会”等一系列新的理念，这些理念如何落实在引导型政府职能模式中，也是一个需要加以探索的问题。