什么是住房公积金制度

住房公积金制度是指由职工所在的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、事业单位及职工个人缴纳并长期储蓄一定的住房公积金，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房、私房翻修等住房费用的制度。

住房公积金制度是一种社会性、互助性、政策性的住房社会保障制度，有利于筹集、融通住房资金，大大提高了职工的商品房购买能力。发展住房金融是深化城镇住房制度改革的目标之一，也是城镇住房制度改革得以进一步推行的动力。从国务院作出《关于深化城镇住房制度改革的决定》及《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》到1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，我国城镇已开始全面推行和不断完善住房公积金制度。

住房公积金制度的主要作用

与房改其他政策措施相比较，随着福利分房体制的终结以及住房体制市场化的转轨与确立，房改的大部分政策措施，如公房出售政策、提租补贴政策、切断实物分房政策等等，均相继结束使命而退出历史舞台，惟有住房公积金制度，通过由职工与单位分别按照职工工资的一定比例逐月强制缴存的方式，为职工家庭住房消费提供法定资金保障和储蓄积累，并在参缴职工之间形成互助性融资机制，成为我国住房保障体系不可或缺的组成部分，为广大职工在住房市场体制下实现自住其力，发挥重要的政策性住房融资作用。

在过去十多年里，住房公积金制度基本定位于国家政策性住房金融工具，从福利住房体制下，以筹集建房资金加快职工住房建设为主要功能，演变为福利住房体制结束后市场住房体制下，以发放低息个人购房贷款为主要功能，为我国城镇住房体制市场化顺利转轨、引导职工住房观念转换、提高职工住房消费支付能力、培育促进住房金融服务业发展、推动房地产市场发展和房地产支柱产业形成，发挥了巨大的历史积极作用。

一、职工和单位按月进行住房公积金缴存机制的建立，推动了住房从福利分配转为货币分配的体制转轨，推动房改完成市场化住房体制转轨

建国后我国长期实行计划经济，城镇住房实行由政府统建、统分、统管的单一体制，住房不是商品，不能进入市场流通，只承认住房的使用价值，而忽视住房的价值。改革开放以后，虽然地方各级政府加大住房投入，取得显著成绩，但由于人口基数大，住房欠账多，加上低租金无偿分房的体制造成以租不能养房，住房矛盾突出。特别是80年代末90年代初，地方财力困难，企业效益滑坡，住宅竣工面积下降，住房解困速度减慢。既要加快住房建设步伐，缓解住房紧缺矛盾，又要提高职工购房支付能力，逐步推进自住其力，需要的是一种制度创新，即建立国家、集体、个人三位一体的筹资机制，将市民的一部分经济力量，投入到住宅上来，住房公积金制度作为城镇房改的产物应运而生。

住房公积金制度的建立，打破了几十年来在计划体制下职工完全依赖单位“等靠要”解决住房问题的福利分房体制，建立起个人、集体和国家三者合理负担住房的新机制，在法律上保证了每个职工都享有以缴交住房公积金为形式的住房分配，较福利分房体制在住房公平性方面有了很大的进步，住房公积金制度所建立的住房公积金这种住房货币化分配新机制，为国家最终出台切断实物福利分房、建立货币分房并逐步将住房理人工资创造了有利条件。可以毫不夸张地说，住房公积金制度的建立，有效促进了“住房体制从福利走向市场”这一房改历史使命的顺利完成。

二、建立产权清晰的个人长期住房储蓄积累机制，为个人成为住房市场消费主体奠定了物质和观念基础

在上海建立住房公积金制度之前，早在20世纪80年代，很多省市就已先期试点住房制度改革，由于改革措施局限于提高租金、出售公房和住房管理社会化等方面，未曾建立起有效、可持续的巨额住房资金支撑体系，而住房无论从生产还是消费，在配套资金与金融支持方面均是区别于其他任何商品的，需要一个稳定有效的住房资金和金融体系支撑，因此，在整个80年代我国房改进展总体非常缓慢。

1991年的上海房改方案，以建立住房公积金筹集专项住房资金为突破口，是房改思路的重大凋整，为从根本上解决住房问题提供了基于强制汇缴聚集为基础的庞大资金后盾。鼓励职工买房，实现自住其力，必须提高职工支付能力，但限于财力和各项制约因素，职工工资不可能迅速地大幅度地提高，需要通过长期积累。住房公积金一半须从职工工资中扣缴，表示个人对住房应有合理的负担，由于其占工资比例较低，当时为职工基本工资单位和个人各5％，不至于影响职工基本生活，并且因同时有单位出资为职工缴存的另一半，职工是受益的，因此为职工普遍接受。住房公积金制度建立的缴存方式，使每个缴存职工直接从中受益。随着缴存比例的提高，加快了住房公积金储蓄积累。日积月累，聚沙成塔，形成完全属于职工个人所有的可观的住房储金，成为职工家庭解决住房问题的重要资金来源。

1994年国务院发文全面推广住房公积金制度以后，全国县级以上城镇机关、事业和国有企业单位和职工，几乎都进入到住房公积金制度的覆盖范围，而这部分职工家庭恰恰是我国经济社会中最具生产力活力和消费潜力的成员群体，住房公积金制度为全社会汇聚了解决住房问题的庞大住房资金，这直接为确立个人和家庭成为住房市场消费主体，以及以市场机制配置住房资源，奠定了货币物质基础。

与此同时，随着房改的不断深化，职工进入市场进行自住其力消费意识不断增强，以贷款进行负债住房消费的观念也逐步深入人心。住房公积金制度从房改初期以建房扩大住房供应帮助职工住房解困和购买公房，到以公积金账户资金积累和低息住房公积金贷款，支持职工进入住房市场购房消费，充分体现了住房公积金制度所建立起来的个人住房储蓄积累机制，和由此衍生出的政策性住房信贷，在帮助职工家庭通过市场解决住房问题中发挥了巨大作用，这也促进了过去十多年里全国房地产市场的发展和繁荣。

三、发挥政策性住房金融作用，培育和促进了住房金融服务业的发展

住房公积金制度是一项广泛覆盖社会劳动者的强制性住房储蓄制度，一经推出，其强大的资金聚集功能立刻显现。在90年代早中期，我国城镇住房体制仍然以单位福利分配体制为主，住房公积金归集资金主要用于发放单位建房贷款，配合国家安居工程建设发放安居工程贷款，从建设源头加大对住房投入，扩大职工住房建设规模，有效地缓和了职工住房严重短缺的矛盾。在国务院颁布《住房公积金管理条例》之前，住房公积金制度的主要融资功能在于支持住房建设。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》颁布，要求“调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款”。1999年国务院颁布条例后，进一步明确住房公积金只能用于发放个人住房贷款。

住房公积金信贷投向由早期发放建设贷款转向后期发放购房贷款，有其内在的必然。如前所述，在传统的福利住房分配体制下，职工所在单位是住房投资、建设、分配和管理的主体，住房只是作为生活资料由单位进行分配，在政策上是不允许住房买卖的，因此，通过住房公积金制度聚集起来的住房资金，只能通过对单位建房贷款形成对住房建设的扶持。但是，随着90年代房地产市场的逐步建立和发展，住房制度改革的不断深人推进，三资企业和部分效益较好国有企业已经在企业内部推行职工住房补贴制度，这部分职工就有条件直接进入房地产市场进行购房消费。然而，住房是价值量大的商品，天然需要分期付款和购房贷款的支持，住房公积金发展起个人住房贷款业务，扶持了大量职工家庭进入住房市场，社会信贷消费意识的逐步增强，又带动了商业银行发展住房消费信贷金融服务。

1998年随着住房福利分配制度的取消，职工单位建造住房的历史彻底结束，而普遍建立的住房货币化补贴政策，则将职工个人推到了住房消费的前台，顺应这一趋势，住房公积金信贷全面转向个人住房贷款。总体上，我国的住房金融业从住房公积金制度起步，经历了20世纪90年代初期住房公积金政策性住房金融服务为主，90年代中期住房公积金和商业银行住房金融服务并重，到90年代后期至今商业银行住房信贷服务为主的发展过程。

统计显示，1999年以前住房公积金贷款主要投向住房建设，包括单位建房、集资合作建房、危房改造、安居工程和经济适用住房，全国共发放住房建设贷款1500亿元，建成住房超过3亿平方米，解决了400多万户家庭的住房问题，对于缓解当时住房严重短缺问题发挥了重要作用。1999年调整政策后，住房公积金主要发放个人住房贷款，扩大住房消费。截至2007年底，全国累计有近5000万职工提取住房公积金6625亿元，其中80％用于购建住房；累计有830万户职工家庭获得住房公积金贷款，贷款总额8565亿元。此外，住房公积金增值收益作为建设城镇廉租住房的补充资金，截至2007年底累计提供79亿元廉租住房资金，有力推动了廉租住房制度的建立。

概括而言，在福利分房时期，住房公积金通过发挥资金规模效益，支持政府和单位克服了住房建没资金匮乏的瓶颈，加快了住房建设和解困步伐，对缓解住房供应紧缺矛盾、加快改善职工居住困难发挥了积极作用。1999年以来，随着福利分房全面转为货币化分房，住房公积金资金投向从生产领域转向消费领域，带动了商业银行发展住房信贷业务，对培育和促进住房金融服务业和住房金融市场的发展起到了推动作用。

住房公积金制度的基本性质

一、住房公积金制度是一种强制性的住房储蓄制度

持这种观点论者从住房公积金是工资一部分，缴存归个人所有、有偿计息、购房、调离或退休时可取回本息的特点而得出结论。从强制性储蓄制度这一基本结论出发，住房公积金制度的特点可归纳如下：

(一)住房公积金制度是一种国家强制的储蓄制度

住房公积金制度的国家强制性，体现在政府部门凭借行政权力向职工及其就业的单位(雇主)定期归集公积金，它是政府直接干预经济的一种手段，干预的理由在于住房是人类生活的必需品，而住宅的高价值又使得人们对住宅支出应及早准备，住宅支出占总支出的比重应维持一个合理的比重，由政府代替居民选择，强制性的安排一种住房储蓄制度，有助于克服个人偏好的某些缺陷。

(二)住房公积金制度是一种长期性，固定化的储蓄制度

住房公积金制度在住房制度改革取得成功，与社会主义市场经济体制相适应的住房制度建立后，应仍然继续存在，并成为有中国特色住房制度的一部分。对职工而言，公积金的缴纳也是长期性的，职工工作期间只要有工资收入，就应该缴纳公积金，公积金缴纳成为自动的固定化储蓄。

(三)住房公积金制度是一种保障性的储蓄制度

参加住房公积金制度的职工并不能保障获得一套住房，公积金制度的强制储蓄，完全体现自我承担风险。住房公积金制度的保障性是指通过强制单位和职工按其工资的一定比例上交用于住房储蓄，可保证职工在购买住房时获得一笔稳定的政策性住房抵押贷款。如果这笔储蓄没有动用，职工在退休后还可能取出用作养老金，弥补养老保障的不足。

(四)住房公积金制度是国家动员资金推动住宅业快速发展的储蓄制度

住房建设需要大量资金，发展中国家在解决居民住房问题方面，往往面临资金不足的问题，在资本市场不发达的情况下，采取由国家出面，建立住房公积金制度，通过强制性的储蓄可广泛快速动员资金，加快住房建设。

二、住房公积金是一种特殊的社会保障税

持这种观点的人着眼于住房公积金缴交的强制性及其对于公积金缴交企业所造成的额外成本而得其结论。他们一般也承认住房公积金是一种基金性收费，但具有“税”的性质，并将住房公积金制度与社会保障税制的九个要素相对应。社会保障税包括社会保障缴款、纳税人、雇员、雇主、自由职业者、失业者、工作年龄、养老金领用者、纳税期间9个要素。在住房公积金制度的政策框架里，公积金的缴交相当于社会保障缴款，职工(雇员)及职工所在单位包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企、事业单位(雇主)都是住房公积金的缴交人(纳税人)，职工及其单位在工作年限内必须缴纳住房公积金，超过退休年龄，没有工资的失业者以及家务劳动等家庭内部雇佣的人们，则排除在公积金缴交者范围之外。自由职业者应看作自我雇佣职工，应纳入住房公积金缴交者之列，自己负担全部的税负，即雇员和雇主负担的全部，但鉴于目前操作技术上的困难，暂时无法纳入。住房公积金在职工及其所在单位分担的比例相当于税率，税基则是职工的年平均工资。

持“特种社会保障税”论者将企业为职工缴纳的住房公积金视为与养老保险金、工伤保险及生育保险相同性质的“费”，认为借鉴别国经验，实行“费”改“税”，利用税收强制性和规范性增强社会保障资金筹集过程中的约束力，由税务机关代劳，由专门机构负责管理和使用，可降低筹资成本，可使管理费用最小化，避免和杜绝拖欠、少缴和逃缴的现象，保证征缴工作顺利进行，还可以发挥规模经济的效应。

三、住房公积金是一种住房补贴

持“住房补贴”论者认为分析住宅公积金制度性质应联系住宅体制变迁史进行。中国城镇旧住宅体制的主要问题，在于住宅建设资金流程梗阻。因为在市场上购买住宅或直接生产住宅的主体，是各种企业和事业单位，而住宅的最终消费者——职工则不直接出现在市场上，也不为其住宅消费支付合理的资金，而只是从自己在其中服务的单位用很低的租金租用住宅。即中国住宅建设的资金主要来自各种单位，如果这些单位是企业，资金便来自企业的利润，有些情况下会被计入产品的成本。如果是机关和事业单位，则资金主要来自国家预算，各单位住宅建设资金支出和收回租金之差，便构成了单位对居民的住宅补贴。在单位向职工提供住宅“暗贴”的体系下，各单位为职工建造的住宅越多，筹集住宅资金的压力越大，住宅资金回流净量越小，最终因此而难以为继。

建立住房公积金制度就是单位为职工住房消费直接发放货币补贴，为住房体制变迁建立一个单位与个人共同分担成本的机制。从表面上看，发放住房补贴是为了提高居民的住房支付能力，实质上隐含着资金分配机制的转换，即从建设资金转换为消费资金，从实物分配转换为货币分配，建立住房公积金制度，就是住房分配货币化发放住房补贴的一种方式。

上述三种观点均有其合理之处。“强制储蓄论”着眼于住房公积金归职工所有，缴纳长期性、固定化，符合人们认识的常理，也符合住房公积金制度动员资金加速住房建设、转变机制，促进住宅业发展政策的要求，但既称“储蓄”，应是存款取款自由，“强制储蓄”一说未免有些牵强；正是着眼于公积金缴纳以行政权力为基础，具有强制性，“特殊社会保障税”一说才得以言之成理，但无法解释住房公积金用于个人住房购建支出及政策性住房抵押货款的资金放大效应，也不符合住房公积金非财政性预算资金管理的实际，将其与养老保险金，失业金、医疗保险金所具备的“一个出风险，会员互济共助”的社会保障特点进行简单类比并不准确。“住房补贴论”从公积金制度的历史沿革立论，符合住房体制及住房资金流转的实际情况，在公积金缴纳单位多为国有机关企事业机构的条件下，将单位住房补贴资金的来源最终归于财政具有观察事物性质的透视力。但对于逐步走向市场化的国有企业以及交纳住房公积金的私营企业、三资企业、外资企业，单位交纳部分构成额外成本，最终转嫁到职工工资收入上，再称其为住宅补贴就不符合事物发展变化的实际。本书后面的阐述中，上述三种论点视分析问题的需要，纳入分析框架。

实行住房公积金制度的相关规定

目前，我国住房公积金制度还只是在部分地区开始实行，没有形成一个完善的制度。结合国外一些比较成熟的注旁公积金制度来看，一般地，住房公积金制度应规定有：

(1)实行住房公积金的对象

目前，在我国实行公积金的对象主要是在本地区工作，并具有本地区常住城市户口的党政机关、群众团体。事业单位和各种所有制企业的固定职工、合同制职工。离退休职工、临时工。三资企业中的外籍职工以及以优惠价购买住房的职工，不建立住房公积金。

(2)住房公积金的交存

职工每月缴纳公积金不需本人办理，由所在单位指定有关部门工作人员经办，经办人员将职工工资中扣除的公积金，连同单位缴纳的公积金，一起向指定的金融机构办理手续，记入单位名下的职工个人注房公积金帐户。职工在劳功教养或服刑期间，单位和本人不再缴纳公积金，待该职工恢复工作或重新就业后，单位和职工应继续缴纳公积金。住房公积金交存率是指公积金占职工工资的比例，包括个人交存率和单位交存率。一般情况下，交存率是根据经济发展状况和职工生活水平来确定和调整的。目前，考虑到单位和个人的承受能力有限，我国已实行公积金的地区如北京和上海，一般将交存率确定为5%。

(3)住房公积金的使用

职工个人拥有的公积金，主要用于支付职工家庭购买，自建自住住房、私房翻修和大修等费用。其他住房费用，包括住房内部装修、房屋养护、认购住宅建设债券等费用，不得使用公积金。职工将动用公积金购买的住房转让或出售后，必须将原购买住房时动用的公积金如数归还，存入该职工公积金户名。职工使川本户积累的公积金和自有现金支付购买自住住房，自建住房、私房翻修和大修等费用，如果资金不足，可向公积金管理部门申请贷款，由职工个人定期偿还。

(4)住房公积金的归还和转移

当职工离退休、出国定居、调离本地区时，结余的公积金连本带息归还职工本人。届时职工持有效证件，由本单位出具证明，经公积金管理部门批准后，到指定的金融机构领取公积金本息。职工在本地区内变动工作单位时，其住房公积金本息转入新单位名下的个人住房公积金帐户。职工因故离职，中断工资关系时，其结余的住房公积金本息仍保留在原单位名下的个人住房公积金帐户内，职工在职期间去世，结余的公积金可由继承人或被馈赠人提取，但受益人届时必须持有效证件，由本单位出具证明，经公积金管理部门批准后，到指定的金融机构办理领款或转帐手续。

(5)住房公积金的查询

办理住房公积金储蓄业务的金融机构，每年向单位及其职工公布一次住房公积金对帐单，职工或单位如需要查询时，可凭单位证明向结存其住房公积金的金融机构索取对帐单。

(6)住房公积金的计息

由于公积金是一种义务性的长期储蓄，公积金制度是一种福利保障制度，所以公积金采取低息，特别是在租金低于成本租金的情况下，租住公宇岣职工的公积金以银行活期储蓄存款利率计息。