什么是行政价值

所谓行政价值是指行政活动对人的需要的满足和实现。

行政价值的生态学界定

(一)界定的前提与依据

从理论上说来，根据有关价值的关系属性论，行政价值是行政价值主体需要与行政价值客体固有属性之间的一种肯定或否定关系，而这种关系是在特定行政实践过程中形成的。其结果是，一方面，行政价值本身是由主体需要、客体属性与行政实践活动这三个相互依赖的基本要件所共同构成的一个具有自身特性的有机整体，呈现出各构成要件本身所不曾具有的新的关系性功能属性。如此，我们能够把行政价值看作是一个具有整体性特征的有机系统，也就是由若干次级子系统整合而形成的一个系统。另一方面，作为一种实践活动，任何行政价值过程都是具体的，在特定环境中发生与发展着；行政环境不同，不仅具体实践过程，就是行政价值主体需要结构，客体属性结构等都会出现出不同的特质。简言之，行政价值本身与其发生环境之间又存在着另一层次的关系属性：行政价值的形成、存在、发展与演变都离不开特定的环境。

根据系统论与生态学一般原理，有着内在整体性特征，且在与外在环境互动过程中实现自身存在与发展正是构成有机体系的基本特征。与此同时，有关行政价值发展历史的研究也表明，在人类社会实践中，不同的行政价值体系也会对其外在环境产生显著的影响与反作用，不同的行政价值体系与其外在环境之间存在着明显的对应关系，并进而构成具有历史线性递进关系的整体性特征。

由此可见，行政价值构成了一个有机系统，与外在环境之间存在着相互依赖关系，进而共同构成一个新的、更高层级的整体系统。简而言之，行政价值与其外在环境之间的关系具有生态系统的一般特征。这构成本文运用生态学理论与研究方法构建行政价值问题研究的分析架构的理论前提，也是我们能够对行政价值进行生态学界定的根本依据。

(二)行政价值的生态学内涵

行政生态研究是通过对行政系统与外在环境之间的相互影响进行研究，进而分析与阐明行政系统存在与运行过程的一种研究方法或理论架构。根据生态学基本原理，任何行政系统都是由一定子系统所构成，必须在一定环境中存在与运行，并与外在环境相适应，以实现有机体与外在环境之间的动态平衡关系。相应地，作为有机体系的行政价值也具有类似属性。同时，根据关系价值论，行政价值的各个基本构成要件包括主体需要、客体属性与行政实践。行政价值实际上是这些更次级系统之间相互一致性或说相互适应性的功能体现。

具体地，从生态研究的角度来把握，行政价值这个概念具有以下基本内涵：

1.行政价值是一种关系范畴。这是行政价值范畴的本质属性。行政价值不等同于价值客体的功能或作用属性，也不等同于价值主体的客观需求，更不等同于主体价值观等主观范畴。用系统论观点进行解析，行政价值本质上就是特定生态系统内部不同构成要件在相互作用过程中表现出来的一种关系性功能属性。这种关系属性是一种不同于构成部分自身属性的整体性功能属性或说新型属性；而价值客体属性、价值主体需求或主体价值观等都只是这个系统的构成部分或说子系统的自身属性。简而言之，只有行政价值这一关系属性才构成该系统的整体性功能属性。

2.行政价值是一个有机整体。行政价值是由价值主体需要、价值客体属性与行政实践过程等三个基本要件所共同构成的一个有机整体。三个要件相互依存，相互作用，缺一不可，只有在它们相互依存与作用过程中才能呈现出行政价值这一整体关系性功能属性。这正是行政价值能被看成是一个有机体——行政价值体系的基本依据。由此，行政价值体系的基本构成包括主体需要、客体属性与行政实践等三个基本构成部分或说子系统。

3.行政价值体系的实现是一个动态过程。行政价值并不是其构成要件的简单累加，是一种不同于其各个构成部分自身功能的整体性功能在形式与结构上的表现。因此，行政价值作为一个有机系统离不开该种功能得以发生与表现的动态过程。这一过程就是行政价值三个构成子系统之间相互依存与作用的过程，存在着特定行政价值功能得以发生的过程机制。离开了这一过程机制，行政价值就不可能产生，也无从谈起。这正是一般价值的实践属性在行政价值领域的表现，也是作为关系形态存在的行政价值范畴得以发生的基本前提。事实上，有关行政价值的生态研究主要就是对这一发生过程及其机制的研究。

4.行政价值体系是一个特定生态系统的构成部分。行政价值离不开特定环境而独立存在。生态研究的基本理论前提是，任何系统都只能在一定的环境中存在、生存与发展。一般说来，行政价值环境既要对行政价值体系的存在形式与结构产生影响，也是特定行政价值体系得以发生与存在的客观基础与依据。行政价值功能正是在构成要素之间以及它们与外在环境互动过程之中得以发生的，并与外在环境共同构成一个新的有机系统——行政价值生态系统。有关特定行政价值体系的研究，不仅要研究各构成部分及其互动机制，还要研究它们与外在环境之间的互动过程——也就是所谓生态发生过程。只有如此，才能真正弄清楚特定行政价值体系的真实发生与发展过程。

因此，从生态学研究角度，行政价值这个概念可以界定为这样一种系统，即在特定环境下，由该系统的三个基本构成部分——即行政价值主体需要、行政价值客体属性与行政实践过程在相互作用过程中所形成的一种新的关系性功能系统，或者说该系统产生的依据——也就是所谓新的整体性功能就是在三个子系统之间实现了一致性或说相互适应性关系；这种关系的存在类型及其结构都要受外在环境的制约，与环境之间存在着更高层次的互动与适应性关系。简而言之，行政价值就是各构成要件所共同整合而形成，并在与外在环境互动过程中形成、发展，以各构成子系统之间的一致性功能关系为本质特征的一种系统。

行政价值系统的生态构成

根据生态学基本理论，行政价值是由其基本要件所共同构成的一个有机系统——行政价值体系；这个系统又在与外在环境的相互作用过程中形成了一个更高级的系统——行政价值生态系统。行政价值生态系统(简称为行政价值系统)是特定行政价值体系赖以存在、运行与发展的母系统。要想运用生态学原理对特定行政价值体系进行系统、科学的研究，首先就必须对其赖以存在的生态系统——行政价值系统的结构进行研究。这包括对行政价值体系的外在环境结构及其内在结构进行分析。

(一)行政价值体系的环境构成

特定行政价值体系的环境，在这里是指处于行政价值体系边界之外，能够对行政价值体系的存在、运行与发展产生影响的各种条件、事物与情景的统称。如此，则环境构成要素几无穷尽，但其中不少要素对特定行政价值体系的影响往往极其微弱、或相当曲折迂回。因此，对全部环境因素都加以分析，既不可能，也不必要。依美国行政学者雷格斯的观点，按其与行政行为关系密切程度，行政环境要素可分为无感觉因素和敏感因素两种。前者指与系统影响关系不够密切的因素，后者则指与系统有直接交互影响关系的环境因素。在分析行政环境时，一般只需对其中的敏感因素进行分析。基于这一观点，在对特定行政价值体系的环境构成进行分析时，一般只需结合行政管理实践，对影响该体系的所谓敏感因素进行确定与分析即可。

值得注意的是，对于不同的行政价值体系，所谓环境因素在构成上可能存在着根本性差异。根据雷格斯的观点，即使是所谓敏感因素，又可以分成三种：独立因素、依变因素与互依因素。其中，独立因素是指对行政价值体系单方面产生影响的那些因素，依变因素相反，而互依因素则是指与行政价值体系存在双向影响关系的因素。雷格斯指出，并无必要对所有敏感因素都进行研究，具体要研究哪些因素要看研究课题而定。由此，在对不同行政价值体系进行环境分析时，首先得具体确定其外在环境的各种敏感因素及其类型；然后再视研究课题需要选定具体的环境研究结构。因此，行政价值体系的环境构成是一个动态变量体系，在研究时必须进行具体确定。

(二)行政价值体系的部分性结构

所谓部分性结构，在这里是指行政价值体系各构成子系统的内在结构。部分性结构是行政价值体系得以产生的前提条件，构成对行政价值体系进行结构研究时的重点对象。

1.行政价值的主体需要结构行政价值的主体需要结构首先涉及到价值主体是谁，或者说行政价值要满足谁的需要这个问题。笔者认为，行政价值主体归根结底只能是具体的人，即行政系统的构成个体以及个体所组成的不同人类群(团)体。至于主体的具体构成，是需要进一步加以明确的问题。另一方面，行政价值主体的需要才是价值的直接构成要件，而且，受主体的知识、能力、情感等种种主客观原因的影响或制约，不同价值主体，乃至同一价值个体，在不同环境中的价值需要都可能有所不同。因此，行政价值主体需要结构并不是一成不变的。

此外，值得强调的是，根据关系价值论，作为价值构成部分的主体需要具有客观性，但它还具有内在性特点。由此，要对主体需要构成进行具体分析并非易事，往往很难直接进行。

2.行政价值的客体属性结构行政价值客体就是行政价值的组织载体和承担者，是由行政组织与工作人员所共同构成的行政组织系统。

但是，客体本身并不是行政价值的直接构成要件，它的各种相关属性才是。一方面，客体属性通常是多样的，具有特定的内在结构与层次性；另一方面，虽然只有与价值主体需要有关的客体属性才能纳入行政价值体系的客体属性范围，但价值主体需要具有动态性。这就使得客体的各种属性都具有进入行政价值客体属性范围的潜在可能。为此，行政价值的客体属性也具有体系性，其结构也会有一个不断演变的过程。因此，对行政价值客体属性结构的研究，一般不可能，也不必要对客体所有的属性进行一一研究，而是要根据所研究的特定行政价值体系乃至整个行政价值系统的自身特征事先进行界定，然后选择一些起关键作用的客体属性进行研究。

当然，相对于行政价值的主体需要结构而言，行政价值的客体属性结构具有更为明显的直观性，一般可以通过具体指标体系进行研究。比如说，行政组织的规模大小及法制化程度等因素都属于行政价值客体属性的范畴，这些因素的研究明显地比对特定行政价值主体需要结构的研究要具体、明确且可行得多。另一方面，行政价值客体及其属性构成本身是行政系统实现行政价值的工具，也是历史行政价值体系在机构与组织上的沉淀与体现。因此，对特定行政系统历史价值体系结构的确定一般可以通过研究其客体结构属性来加以实现。

3.行政价值的实现过程结构行政价值是在主体需要与客体属性相互作用的行政社会过程——也就是所谓行政实践中产生与实现的。这一实现过程既要受主客体种种正式、非正式关系模式的限制，也要受环境因素的影响与制约。在不同的政治—社会条件下，行政价值的主体需要与客体属性相互作用的渠道、程序及方式，也就是所谓过程机制都会有所不同，在不同环境中都会体现出不同结构性特征。通常，即使主体需要与客体属性完全相同，由于价值实现的过程结构存在差异，最终形成的价值会在存在形式乃至内容上出现重大不同。这或许正是不同国家具有相类似的行政主体需要和客体属性，但各自产生的行政价值体系在存在形式与构成上却存在巨大差异的原因之一。

(三)行政价值体系的成分性结构与指标体系

如上所述，行政价值体系各构成要件都具有多样性、层次性与动态性特征。相应地，由它们整合而成的行政价值体系在实际成分上就具有多样性与层次性特征。这使得行政价值体系结构研究还应该包括对该体系的成分性结构进行描述和说明。所谓成分性结构，就是特定环境下行政价值体系所包含的基本行政价值种类及其分布特征。其中，分布特征就是不同类型行政价值在整个价值体系中的重要性程度或说所占比重。简而言之，从定量分析的角度，行政价值体系是各种不同类型行政价值所构成的一个集合，所谓成分性构成则是这个集合的分布性特征。但是，作为一种关系属性，行政价值不具备直观性。同时，各种行政价值一般缺乏共同的衡量标准从而无法直接进行分布特征分析。因此，要对行政价值体系的成分性结构进行研究，事先必须建立一个可以把各种行政价值类型容纳进来的指标体系，再通过该指标体系进行结构分析。为此，这要从行政价值的自身属性与基本构成方面入手。

根据前文分析，行政价值体系是由主体需要、客体属性与行政实践过程等三个要素互动而形成的社会行政实践过程的一种输出。在日常生活中，这一社会行政实践过程的直接输出就是各种行政措施，行政价值体系正是通过这些措施来体现与实现的。因此，我们完全可以通过为实现行政价值而采取的行政措施的发生及构成来实现对特定行政价值体系的结构分析。其中，特定行政措施采取或说发生与否意味着某种一致性关系或说行政价值的存在与否，而各种行政措施的构成则可以用于对不同行政价值的分布特征进行分析。因此，特定环境下全部行政措施组合的结构就是该环境下行政价值体系成分性结构的直接体现形式，特定行政价值体系的成分性结构正可以通过行政措施及其构成来衡量。

不过，行政措施一般具有多样性与权变性特征。因此，对行政措施的研究也必须进行一定程度的抽象与归纳，并在此基础上有所为有所不为。笔者认为，日常的行政措施或说行政输出基本上可以归纳为三大类，即组织设置因素、行政规制因素与财政支出因素。相应地，为构建行政价值研究的生态理论架构，本文选定以下因素构成其指标体系，

1.行政机构设置及其构成。行政机构是行政价值赖以发生与实现的载体与基本工具，特定行政价值体系的分布特征首先要从行政机构的结构中得到体现。该指标主要涉及行政系统的组织编制因素，主要包括有无行政机构的设、撤、并事件发生，不同机构的人员编制规模及其变迁，各类机构的规模比例关系及其变迁，等等。

2.行政规制规模及其结构。行政规制是行政权力机关为履行行政职能而使用的一种主要行政措施。

而且，相对于其他行政行为，从统计学上讲，行政规制是一种更便于收集与研究的经验对象。具体地，行政规制指标应该包括行政规制的规模及其变迁，各类行政规制的规模比例及其变迁，等等。

3.财政支出规模及其结构。行政系统的财政支出结构是行政价值体系的经济表现形式，也是行政价值体系最为便利的衡量指标。一般地，该指标主要包括不同项目财政支出的比例结构及其变迁，同一项目财政支出规模的历史变迁，总体财政规模的历史变迁，等等。

从理论上讲，要想较为全面地对行政价值体系结构进行研究，应该对所有上述指标进行分析。不过，由于这些指标都可以从某一个侧面较全面地反映出特定环境下行政价值体系的基本结构，也由于统计资料不太全面或不同指标所拥有经验材料的全面性程度不一样等原因，在对不同行政价值体系进行结构分析时，应该根据具体情况确定重点分析指标。

行政价值系统的生态运行机制

行政价值体系是由价值主体需要、价值客体属性与行政价值实践等要件在特定环境中相互作用所共同构成的一个有机系统。同时，行政价值体系不能孤立存在，其构成要件只能在特定的环境中通过与各种环境因素进行相互作用，才能维持自身的存在，进而促成并维持行政价值体系的存在。可以说，行政价值体系实际上是行政价值系统内在运行机制的产物或说结果；行政价值体系本身也只有在与其环境的相互作用过程中才能不断地存在、发展与演化。因此，如果要对特定行政价值体系进行生态研究，就必须对由它与外在环境共同构成的更高级系统——行政价值系统的运行机制进行研究。只有如此，我们才能较好地了解行政价值体系及其内在结构是如何形成和发展演化的。

从理论上讲，这里所指的行政价值系统运行机制主要包含行政价值体系内部运行机制与行政价值系统内部运行机制——行政价值体系与环境之间互动机制两个层次。借用系统论典型循环结构理论，可以把这两个层次的运行机制分别定义为行政价值体系内循环机制与行政价值体系外循环机制。

如图1 所示，行政价值系统运行机制可以解析为两个次级结构：一个是方框内部所显示的行政价值体系内循环机制，也就是行政价值体系三个次级构成要件之间的互动机制所构成一个系统；一个是方框与外在环境之间共同构成的一个生态循环系统，也就是内循环系统与外在环境之间的外循环互动机制。行政价值体系正是在这两个循环系统的运行过程中形成、维持并不断发展的。不过，根据系统论与生态学基本原理，这两个循环机制是密不可分的。事实上，从图示就可以看出，内循环机制只是外循环机制的一个构成部分。结合现代公共权力运行的一般原理，笔者认为，我们完全可以将行政价值系统运行机制看成是由若干个阶段性机制整合而成的一个有机系统。

(一)行政价值系统的输入机制

任何系统都必须在环境中存在，需要从环境中输入自身赖以维持的物质、能量与信息。行政价值体系实质上就是特定主体需要在行政管理过程中得到实现的结果与表现。因此，除了输入其他任何系统赖以维持所必需的其他物事之外，对于行政价值体系而言，更为重要的是该体系的源动力，也就是各种行政价值要求的输入问题。关键在于，这种需要必须由行政价值主体通过一定的机制表达出来并进而得到特定形式的确认。

这一过程就是行政价值的需要表达过程，该过程赖以发生的政治—社会机制也就是所谓的行政价值体系需要表达机制。当然，除了需求的输入之外，还有整个系统赖以维持存在的各种其他外在资源、要素等的输入，也是必不可少的。毋庸置疑，尽管由此还包含着伊斯顿所说的支持等其他非常重要的资源输入与运行机制，行政价值要求输入机制却一般构成整个输入机制的核心部分。除此之外，该系统输入机制还应该包括有各种外在环境因素的影响输入机制。由此可见，行政价值系统输入机制是一个相当复杂的次级系统。

(二)行政价值系统的内循环机制

在这里，内循环机制其实是行政价值体系三个基本构成要件之间的互动机制，是特定行政价值体系实现的过程机制。从政治学角度来看，这其实就是一个行政价值需要的合法化机制，也就是各种法定主体为使行政价值需要获得合法地位，成为具有规范性约束力的行政措施加以实施，从而促成特定行政价值实现的系列程序所共同构成的行政价值实现机制。换言之，行政价值体系的内循环机制就是使经由各种机制确认之后的行政价值主体需要经过一定的行政价值实践，在与行政价值客体属性互动过程中促成行政价值载体——行政措施产生，最终促使行政价值得以实现的系列规章制度与程序的集合。简而言之，该机制其实就是各种行政价值措施(产品)的生产与形成机制。事实上，参照伊斯顿的政治系统理论，或是用公共政策科学的术语来讲，这一机制类似于公共决策机制。当然，在不同环境之下，就如同各国公共决策机制一样，不同行政价值系统的内循环机制一般构成各不相同的复杂子系统。

(三)行政价值系统的输出与反馈机制

行政价值系统输出机制就是法定主体运用行政价值客体的内在属性，促成行政价值得以具体实现的各种程序及其相关规章制度的集合。在行政实践中，这其实就是各种行政机关及其工作人员赖以贯彻落实行政措施的各种行政管理运行机制的集合，也就是行政价值系统的执行机制。行政价值的反馈机制则是指对赖以实现行政价值的各种措施的运行情况及其影响进行反馈的系列渠道、程序与相关制度所构成的集合。

如果说行政价值输出机制相对较为具体、明晰的话，行政价值的反馈机制却是十分复杂的。在现代社会，尤其是在民主国家，行政价值反馈机制的主体几乎囊括所有公民个人与团体组织，而其反馈途径也是五花八门。事实上，行政价值的反馈机制与行政价值的输入机制，尤其是与行政价值需要表达机制相互重叠。

此外，还有一种特殊的反馈机制应该加以强调，那就是所谓学术反馈机制，就是学术界以学术理论、观点的形式对行政价值机制及其运行情况进行评估与反映的一种特殊反馈机制。笔者认为，在民主国家里，对行政价值需要的表达、合法化及其执行等行政价值运行过程进行研究与评估，进而提出合理化建议，本身就是一种重要的行政价值反馈机制。

(四)行政价值系统的整合机制

所谓整合机制，是从一般系统论的基本原理——系统结构与功能上的整体性概念引申出来的一个新的概念与分析工具。在理论上，特定行政价值体系是由若干种行政价值构成的一个有机整体。那么，单个(种)行政价值的形成与整个行政价值体系的形成这二者之间究竟是一种怎样的关系呢?一般系统论认为，更高级功能系统是由较低级系统通过各自功能的相互作用整合而形成。这似乎是说，行政价值体系是在各种成分性行政价值形成之后，再在它们之间的相互作用过程中整合而成的。由此，便产生了行政价值体系的整合机制问题，也就是特定行政价值体系如何经由各种具体行政价值整合而成的问题。但是，系统论又认为，任何一个有机系统都不能离开其外在环境而独立生存，这意味着子系统的存在与维持又要受其母系统的影响与制约。因此，更高等级系统并不一定是在低级系统形成之后再形成的。作者认为，一般系统论只是解决了母系统与子系统之间在功能上的关系，也就是说，它只是说明了母系统的功能是由子系统在功能互动过程中形成的；至于究竟母系统整体性功能是形成于子系统的特定功能形成之后、同时，或是之前，这个问题的答案并不能从一般系统论中具体推断出来。

这个关于整合机制的时间序列问题，从价值论来说，它实质上就是个体主义价值论与整体主义价值论的争议问题。其中，个体主义价值论认为整体价值体系是各种个体价值形成之后的自然结果，而整体主义价值论则一般认为只有当整体价值体系形成之后才会出现有效的个体价值。笔者认为，在实践中并不存在纯粹个体行政价值的形成过程，但是，整体价值体系与个体价值是不可分离的，整体价值必须经由成分性个体价值的整合过程才能形成；而且，无论特定行政价值体系是如何经由个体价值整合而成的，我们还是可以通过分析价值体系的成分性构成——整合过程的结果的变化来认识这一整合过程，因为上文所谓行政价值体系成分性构成实质上就是这一整合过程在特定环境下的结果与表现。也就是说，通过对整合结果的形成与变化的过程及原因进行分析，我们可以认识行政价值体系的整合机制。因此，对于行政价值体系整合机制的研究，可以经由对其成分性构成的形成过程进行研究来实现。