政府组织的含义与特点

1、公务性。在各种社会组织中，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行组织和管理，向全体国民提供服务。因此，国家机关便成了为国家、为全体国民办事的公务机构，其组织成员亦称为公务员，而研究国家行政组织管理的规律的科学便被称为公共行政学。

2、合法性。合法性是政府组织的一个鲜明特征。政府组织的权力和责任要由宪法和法律做出明确规定，政府组织的活动要符合法律法规，其组织成员的产生与免职也要按照一定的法律、法规的规定来进行。

3、广泛性。政府组织较之于其他社会组织，在职能范围和工作对象上都更为广泛，如前所述，政府组织以整个社会公共事务为其管理内容，以全体国民为其工作对象，因此，它所涉及的范围极其广泛。

4、权威性。政府组织是国家行使立法、司法、行政权的机构，它所制定的一切法律，一切合法的规定、命令，凡所涉及到的管理对象都必须遵守，如若违反，即可运用法律和政纪进行制裁和惩戒；在宪法和法律的范围内，在政府组织的权力范围内，不允许其他任何组织、团体和个人与之抗衡。强制服从是政府组织权威性的具体体现。

5、系统性。政府组织是按照一定的目标结构、部门结构、权力结构所组成的有机整体。从纵向上看，它包括了从中央到地方的各级行政、立法、司法机关，形成了一个金字塔型的层级结构，主要以层层授权的方式开展工作；从横向上看，各层级组织内部都有横向职能部门划分，分工管理各有关事务。

政府组织的构成要素

1、组织目标

组织目标是一切组织赖以建立和存在的前提，是维系一个组织发展的核心，是政府组织构成的首要要素。

2、职能范围

职能范围是根据组织目标对政府组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了政府组织行使职权活动和作用的范围。

3、机构设置

机构设置是根据组织目标、职能范围在政府组织内部按照单位进行分工的结果。机构设置问题是政府组织的核心问题，是决定政府效率的关键。只有设置科学、合理的政府组织机构，才会使政府组织真正成为政府活动和政府权力的载体。在机构设置的基础上进一步按个人职责明确分工而形成岗位。

4、组织成员

组织成员是指组织内的个体。人是组织的生命和灵魂，组织成员是政府组织的一个基本构成要素，也是政府组织的主体。组织成员在组织中的特殊地位决定了其必须具有高素质，才能确保政府组织的精简高效，才能依法办事。

5、规章制度

规章制度是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、职能任务、工作程序、权责关系、内部分工及活动方式的一种手段，是保证政府组织的正常运行和政府权力的有效行使的基础。

政府组织的机构设置

(一)作为子系统的政府机构类型

1、决策机构

决策机构指位于政府组织系统最高层的核心机构。通常将中央政府和地方政府的行政机关称为行政决策机构，是各级政府决策和指挥中心。在各管辖的行政区域内全面行使法定职权。其最高负责人为行政首长，如国务院总理、省长、市长、县长等。

2、执行机构

执行机构又称业务机构，指各级政府分管专业行政事务的办事机构，负责贯彻执行决策机构的各项指令。如国务院所属部、委、办，地方各级人民政府所属的厅、局处、室等。另外，国务院下属的直属机关，其法律地位上略低于部委，如国家统计局、气象局、民航局等。

3、辅助机构

辅助机构是为行政决策机构和执行机构实现组织目标、完成工作任务、行使职能而提供决策信息、方案，助其做出最佳决策，进行最佳指挥，协调、承担辅助性工作的机构。辅助机构大体上有三类：(1)综合性辅助机构。(2)咨询性辅助机构(3)专门性辅助机构。4、监督机构

5、信息反馈机构

信息反馈机构是负责了解组织运行状况，搜集、整理、分析与组织活动及效果有关的各种信息的情报服务机构。这个系统有综合性办公室、资料室、情报室、档案室、信息中心及数据库等组成。

(二)政府组织隶属机构的划分

1、按管理层次划分

按管理层次划分是一种纵向划分法，如国务院下属各部(省、直辖市)、司(局、厅)、处、科四个管理层次。省级下又分市(地区)、县(市)、乡镇等。

2、按行政职能或管理职能划分

按行政职能或管理职能划分是一种横向设置机构的方法。这种方式是在职能分工的基础上进行的，它使职能性质相似的工作归集到一起组成部门。如计划、财政、审计、人事、国防、军事、司法、教育、外交、经济等。

3、按行业或专业划分

按行业或专业划分是根据管理对象的特殊性，按劳动专业分工原理把性质相同或相近的行政工作划分为相对独立的部门。如在政府组织内按照机械、贸易、动力、邮电、铁路、交通、航空、教育等不同的行业或专业领域划分和设置机构。

4、按地区划分

按地区划分是把某个地区或区域的业务工作集中在一个机构中统一领导和管理，以方便统一调度，也便于节约组织成本。

5、按服务对象划分

按服务对象划分是一种通过确定相应的服务对象设立专门机构加强管理的方法。在我国，这种服务对象的类型主要集中于干部、教师、科技人员、青少年、留学归国人员、离退休人员等方面。如我国教育行政管理部门中分设幼教司、小教司、留学生司、研究生司、高教司、成人教育司等，即是按服务对象划分组织部门的。

政府组织体制

(一)集权制、分权制与均权制

1、集权制

集权制是中央政府组织对地方政府组织有完全指挥监督的权力，地方政府组织完全听命于中央的体制。集权制的优点在政令统一、标准一致，统筹兼顾，力量集中，层级节制，有较强的统一性。缺点是下级机构往往消极待命，惟命是从，不能主动及时处理问题，积极性易受到挫伤；而上级又事必躬亲，负荷过重，力不从心，往往事与愿违。目前，法国是典型的集权制国家。

2、分权制

分权制指地方政府组织有更大的自主权力，通常在其所辖区域有自主决定权，不须听命于中央政府组织，中央政府组织也不干预地方组织。分权制的优点在于分权分工，分级治事，分层负责，因地制宜处理问题，使管理体制富有弹性，应变能力强，具有较大的独立性。其缺点是没有统一会使宏观的组织体系功能紊乱，甚至导致失控，缺乏一盘棋，无法统筹兼顾。美国是典型的分权制国家。

3、均权制

均权制指中央政府组织与地方政府组织的权力保持平衡，既不偏于集权，也不偏于分权的一种组织体制。折衷于集权与分权之间，就事权的性质进行合理的划分。均权制下，权力的划分应以不损害地方政府组织的积极性和不妨碍中央政府组织的宏观控制为原则。目前还没有代表性的国家。

(二)首长制、委员会制与混合制

1、首长制

首长制又称一长制或独任制，是指组织的法定最高决策权由首长一人执掌的组织体制。首长拥有最终决定权，一人决定一切重要措施，其他领导人员均为首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。优点在于决策迅速、事权集中、职责明确、指挥有力，易于保密，效率较高。缺点是容易导致独断专行。美国是实行首长制的典型国家。

2、委员会制

委员会制又称合议制，指组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种组织体制。其基本特征是组织的最终决策是由两个以上地位平等的委员组成的委员会做出的，组织的最高决策权属于全体委员，一切均由委员会按照“少数服从多数”的原则，集体讨论决定。委员会制下不可能出现以少胜多的结果。委员会制的优点在于集思广益，利于发挥集体的智慧和力量，但缺点是事权不集中，决策缓慢，甚至议而不决，决而不断，争执不休，贻误时机，责任分散，互相推诿，导致工作效率低下。瑞士是典型的委员会制国家。

3、混合制

混合制又称委员首长并立制，是指行政组织的事权，一部分有委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个人决定的一种政府组织体制。其基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会，又设有专门的行政首长，可以说是兼顾了上两种体制的特点。重大问题的决策权由委员会集体讨论决定，具体问题的决定权由行政首长个人行使。

(三)完整制与分离制

1、完整制

完整制也称集约制或一元统属制，指同一层级的各组织或组织内各单位的指挥与控制权，完全集中于一个行政首长或组织者。完整制本着分工协作的原则，使各组织或各单位联成一个整体，已达到协调一致的目的。

2、分离制

分离制又称独立制或多元统属制，指同一层级的各组织或组织内各单位，分属于两个以上平行的行政首长或组织领导的体制。分离制是属于多元化领导的组织体制，分离制所遵循的主要是牵制制衡原理。

(四)层级制与职能制

1、层级制

层级制也称系统制或分级制，指不同层次组织单位间的垂直分工。一个组织的事权交由层层节制的各层次单位处理与行使，且所管辖的事权在性质上是完整的，在领域上是部分的状况时，这个组织所采用的便是层级制。

2、职能制

职能制指一个组织的事权交由若干平行的单位处理与行使，且每一单位所管辖的事权在性质上是部分的，在领域上是完整的。实际上，职能制下确定部门划分的依据主要有四点：业务性质、管理程序、管理对象或管理地区。

政府组织设计的原则与程序

一、设计原则

(一)法制原则

法制原则是政府组织设计应遵循的第一条原则，它要求政府组织的设计与建立必须符合国家法律。这是由政府组织的性质所决定的，因为政府组织是依法管理国家及社会公共事务的组织，所以它的设置及行为都必须配合法制，符合国家的法律。法制原则要求政府组织各部门的设立、撤消或合并必须符合法律，要由行政首长提出，由人民代表大会决定。

(二)效能原则

效能是任何组织设计必须考虑的原则之一。主要体现在三个方面：一是机构运行高速；二是机构工作质量高；三是整个行政系统运转灵活高效。

(三)统一与平衡原则

1、统一的原则

政府组织为了维护国家的整体利益，其设计必须服从统一的原则，任何一个机构都不得各自为政。为了贯彻统一原则，要做到：(1)上下机构要衔接。有决策机构，就要有相应的执行机关，并做到信息传递畅通，下情上达，上情下达，有令则行，有禁则止。(2)左右机构要连结配套。要求各个机构布局合理、分工明确。既不能重复，也不能遗漏。(3)要明确各级行政机构的职权。只有这样，才能使机构设置合理，满足统一的原则要求。

2、平衡原则

与统一原则相关的还有平衡原则。为使整个公共行政组织协调运行，还应注意几个方面的平衡。(1)分工与协调、合作的平衡。(2)权力与责任平衡。(3)业绩与报酬平衡。

(四)符合人性与适应环境原则

1、符合人性的原则

对人的重视，使人发挥潜能的组织设计原则是进行科学管理、谋求效率的必要基础。从政府组织设计的角度看，符合人性就是创造一种使员工乐意在其中任职的组织。

2、适应环境的原则

与传统组织管理学不同，现代的组织管理学很重视对组织环境的研究。每一个组织都有它存在的具体环境，而且这个环境经常处在不断变化之中。组织能否适应这个变化的环境，是组织能否保持高效率的一个标志。

二、政府组织设计程序

(一)演绎的设计程序

1、了解组织目标

组织目标决定着组织的形式，组织的建立是为了达成目标。因此，目标不同，组织的基本形式也就不同。组织的设计者在了解组织目标的基础上，确定组织的形式。

2、根据已确定的目标，决定达成目标所需的计划与配置单位

确定了目标，只能说是确定了理想。理想的实现，依赖于科学的计划，当然也要通过适当的单位和人员来完成。

工作计划的制定及随之而来的配置单位，是演绎的设计程序中的中间环节，起着承上启下的作用。组织目标通过这一环节得以体现，组织目标的最终实现又依赖于它的指导、规划，因此这是一个马虎不得的环节。

3、决定实施计划的作业及配置职位

工作计划及配置单位所完成的只是中层的设计，计划的实现须通过具体的作业，而具体的作业又是由拥有不同职位的个体来完成的。

实施工作计划的各种活动，应将其组合成一个个的职位，以便每一职位均可选拔到合适的人担任。设置职位，才有可能使各个作业活动服从于整体工作计划，并为完成工作计划而各尽其责。

4、演绎的设计程序中尚需考虑权责区分等其他因素

上述三步我们是以工作、计划等为重点，按前后次序讲明组织设计的工作内容。据此设计出的组织是静态的组织，不能反映组织的全貌。在对组织的设计中，尚须考虑其他因素。如对权责的区分。在政府组织中，上自首长下至普通员工的职位，除所管辖或经办工作的职位外，尚须规定其处理工作的权责，以提高效率，避免纷争、拖拉。

(二)归纳的设计程序

1、决定所需作业活动与组合职位

作业活动多是由工作计划而来的，前面已有明确阐述。这里所说的组合职位，是先将组织内的各种作业活动组合为职位，然后再根据管制幅度将若干个职位归纳为单位。这是一个与演绎的设计完全相反的过程。在归纳的设计程序中，组织职位的工作较为彻底。因为它是从最基层的现有职位开始，不会有遗漏。

2、将职位组合成为单位

在将职位组合成为单位时，主要有四种方法可供选用：

(1)将性质相同的职位组合成一个单位。(2)将目的相同的职位尽量组合至同一单位。职位的目的指的是职位的作业活动的目的。(3)把工作程序前后相联系的职位组合至一个单位。这种方法最主要的用意在于加强协调，提高工作效率。(4)把服务对象相同、管辖地区相同的职位尽量组合至一个单位。

3、决定组织内部层次

在完成了将职位组合为单位的工作后，要考虑的便是与组建单位有关的组织内部层次问题。主要涉及到的是是否在组建单位之上设置上级单位层次，或者是直接设置首长。

(三)关于演绎与归纳的设计程序

上述两种组织设计程序并不是相互抵触、互不相容的，而是相辅相成的，在很多时候甚至可以并用或混用。演绎的组织设计程序，其优点是它可以使组织系统明确，计划与配置单位良好，对计划的实施也较为顺利。但各单位间的作业活动不能保证不重复，同性质的作业可能分散至个单位，同时职位与实有作业活动的配置也可能出现脱节现象。也就是说，演绎的设计可以保证组织系统总体上的正确，但对愈是基层的作业它的有效控制愈弱。而归纳的设计程序，是由下而上的设计程序。因此，基层配合、运作良好，有利于作业活动的推展。但易使单位设置与工作计划配合不够明确，计划的实施可能不很顺利。

政府组织的变革

政府组织是属于一个开放的系统，它必须随着外部生态环境和形势以及内部因素的变化，从结构、职能和体制等方面进行变革和调整，才能保持应有的活力，适应社会政治经济发展的基本要求。这种变革和调整的过程即是政府组织变革的过程。其基本含义主要是指政府职能的转变、机构的调整和管理方式的变革。

一、组织变革的理论

组织变革的理论主要有组织系统理论、领导行为权变理论和组织再构造理论。

1、组织系统理论

组织系统理论由美国学者哈罗德?莱维特提出。他将政府看作为一个开发和动态的系统，一方面它要从社会中输入人力、物力、财力、信息等各种所需要的资源。另一方面，由要有公共产品或服务输出。在整个系统的运作过程中，要经过决策、执行、监督、反馈、组织结构及人事等各分系统的转换过程。这样的系统不能僵化不变，必须积极推进变革，使组织内的行政人员意识到组织变革的必要性并积极参与组织的变革，组织才有活力。

2、领导行为权变理论

领导行为权变理论所关注的是组织内领导者和被领导者的行为和环境的相互影响。该理论认为，某一具体领导方式并不适用于一切行政组织。领导的行为若想有效，就必须随着被领导者的特点和环境的变化而变化，并不是一成不变的。因此，领导行为的效率性取决于三个因素：领导者的领导方式、被领导者素质的好坏和领导环境的变化。如果领导者指挥有方，下属的素质较好，组织内有良好的民主氛围，那么这一组织内的管理效率就较高；反之，则较低。

3、组织再构造理论

组织再构造理论认为，随着政治、经济、科技的高速发展，组织内部的结构体制和功能都应适时地进行变革，以最大限度地满足整个社会发展的需要。

二、政府组织变革与创新的内容

1、制度创新

制度创新是改革传统政府模式、转化政府职能的一种创新活动，是政府组织制度变革的主要内容。它与社会政治制度、经济制度的改革相联系，是整个社会变革的组成部分。制度方面的变革本身包含了行政系统的功能和结构方面的变革，通过变革旧的制度方式推动改革，并以建立新的制度方式保持和巩固改革成果。

2、技术创新

技术创新指引入新的管理理念和管理技术是政府组织的技术创新表现形式。如按照市场经济原则管理政府，引入电子信息技术建立电子政府，实行网上政务公开、网上办公等。

3、组织环境的创新

组织环境的创新主要是指通过政府的活动去引导社会环境的活动、改变不良的传统习俗，引导大众消费，创造新的需求，促进经济和社会发展。同时进行政府组织内工作作风整顿、职业道德整顿，树立为民服务的良好政务风气。

三、组织变革与创新的程序

为了使组织变革顺利进行，达到预想的目标，必须按照科学的变革程序办事。一般而言，一个组织内部的变革大体要通过这样七个步骤：

1、要认识到进行变革的必要性

2、明确变革必须达到的目标

3、进行具体分析，确定需要改革的问题

4、要正确地选择改革的方法

5、制定改革计划

6、改革计划的执行

7、对改革方案的评估

四、政府组织变革的途径和目标

1、理顺政府与市场的关系

(1)从封闭政府走向开放政府，主要是指决策公开、执行政策过程公开、政府采购公开，进一步地使政府组织办事透明化，接受社会各界的广泛监督；

(2)从无限政府走向有限政府，即坚持社会自治范围最大化，政府范围最小化。当前主要是加强社区管理，使公共事务管理社会化，政府只起引导作用，从而减轻政府负担；

(3)从集权政府走向分权政府，加强引导，鼓励竞争，减少中央指令性计划，增加地方政府的自主决策权，使之更加适应多变的环境，提高办事效率；

(4)从人治政府走向法治政府，完善法制制度，坚持做到有法必依，使整个社会都走向法制的轨道；

(5)从威权政府走向民主政府，淡化政府权力，畅通民主议事渠道，改革政府领导选拔制度和完善公务员制度。

2、改善政治与行政的关系

(1)建立政党与政府之间的合理关系；

(2)建立行政与立法和司法之间的合理关系。

3、建立中央与地方之间的合理关系。

4、建设电子政府

(1)在全国政府系统内加速“三网一库”的建设。即政府内网建设、全国政府专网建设和政府外网建设以及政府数据库建设；

(2)积极开展网上办公的探索；

(3)整合资源，信息共享。