什么是公文立卷

公文立卷就是按照公文的特征和联系将若干具有共同点和联系密切的公文组合成有机联系的集合体的活动。从公文的组成结构中概括出来的为所有公文都共有的共同点，如作者、内容、地区等，是立卷工作的依据。

公文立卷的工作内容

立卷工作主要包括两项工作：分类和组卷。

分类是将机关产生的公文按照一定的特点分成若干部分，组合则是把每一小类的局部的公文，按照共同特点组成保管单位。但二者又有相似之处：分类的方法主要是分析，分中有合，其分类结果是将具有不同特点的公文分别集合为不同类别；组卷的方法主要是综合，合中有分；其结果是将具有共同特征的单份公文集合为一个集合体（案卷）。

一、分类方法

公文的分类应该符合分类的逻辑原则，力求简明、严密。每一分类层次上只能使用一个分类标准，也就是，将一大组公文划分成若干小组时，只能使用一个相同的标准，不允许同时使用几种标准。通常，机关公文分类可以划分为四个层次：分年度——分组织机构——分问题——分保管期限。

（一）分年度

即按照公文形成、处理的年度特征将同一年度的公文分为一类，不同年度的公文分为不同的类别。在现行机关，其工作的计划、总结等都是按照一个自然年度来安排，将每年的1月1日～12月31日作为一个工作周期，其工作周期中同步产生的公文，也自然而然就形成了以年度为单位的独立类别，因此，按年度分类，纵向地反映了机关工作的特点和逐年变化、发展的客观情况，有利于现行机关利用和归档之后其他机关的利用。

年度分类，要求根据公文准确日期归入相应的年度。不同年度的公文一般不得放在一起立卷，否则，这会打乱公文的时序，给日后的查找利用工作带来极大的不便。但是，由于工作的连续性，有时也会出现跨越两个或两个以上年度的公文，针对这类跨年度公文可采用的常规处理方法有：

1．回复性公文放在复文年度，如2000年的请示与2001年的批复，应将请示批复均放入2001年立卷；

2．规划性的公文，应放在计划或规划针对的第一年立卷，如“2000～2005年科研工作规划”可以放在2000年立卷；

3．总结性的公文应放在其内容针对的最后一年立卷；如2001年完成的“1999～2000年×××项目财务决算”应放入2000年；

4．会议公文，放入召开会议的年度；

5．规范类公文，应放人公文针对的第一年；

6．两项内容的公文，归入主要内容针对的年度，如“2000年工作总结及2001年工作安排”，可视内容侧重归入相应年度。

（二）分组织机构

即按机关的内部组织机构进行分类立卷。

机关中组织机构的框架，是根据本机关的职能设立的，每一个部门又有各自相对独立的职权、职责，由各部门自身产生或承办的公文在内容性质上也就是相对独立的一个类别。在一个年度内，按照内部各组织机构分类，自然能够保持公文之间内容上的主要联系，有利于专题查找和利用档案。

根据国家有关规定，我国党政档案实行统一管理的原则。因此一个机关一个年度内的公文按照组织机构标准分类的步骤是：将公文分成党、政、工、团等四大类别；在四大类别中每一类别再按组织机构继续分类。这种分类的结果，使一个机关的党、工、团等组织的公文与各行政、业务部门的公文分开，文秘部门（办公室）的公文与业务部门的公文分开，各内部机构的公文也相互分开，各自形成不同的类别，按组织机构的性质从各个方面层次清楚地反映整个机关各项工作活动的历史面貌。

在按组织机构分类时，要注意把握好立卷点的深度，一般不要将立卷点确定在最基层的执行层，而应该根据文书工作的组织形式，将立卷点确定在能掌握本部门公文运转，控制本部门公文信息的机构层次上。

（三）分问题

分问题，就是按照公文内容所反映的问题特征来划分类别。

问题分类，可以使性质、内容相同的公文相对集中，较好地保持同一问题公文之间的联系性，为利用者提供关于某一问题、事件或人物等的系统、完整的公文信息。减少或避免了同一问题公文的分散现象。

在选用问题分类时，特别要考虑使用的机关对象和分类层次。由于人们知识水平不同，认识事物的角度不同，对同一“问题”的看法各异，往往更多地掺入了个人主观成分在内，致使同一份公文产生的分类结果也可能出现多种归类，使分类时难以给公文准确定位。因此问题分类的方法，适用于第三、四层次的分类标准，通常在组织机构分类下使用。适宜在第一层次采用问题分类的，往往是一些内部机构设置比较简单或者不太稳定、机构分工不明确而且公文数量较少的机关。一些大、中型组织机关，其内部组织机构较多且相对稳定，各部门职能相对独立，公文数量较多，应该采取先按组织机构分类，再接问题分类的方法，一般不要轻易打乱组织机构采取问题分类。

问题分类时应遵循问题的伸缩性规律。每一个机构对本部门产生和处理的公文总是有主有从、有多有少，立卷时应根据具体情况，灵活掌握。公文多时，可将一个大问题分解为几个小的具体问题；公文少时，又可以把几个具体的问题概括为一个大问题。

（四）分保管期限

即按照公文的保存价值的不同，将公文划分成不同的类别。分保管期限，通常是在同一个问题之下进行，一般不作为一个机关第一层次的分类标准。

保管期限，是根据各类公文客观存在的保存价值确定。国家档案局《关于机关档案保管期限的规定》将应归档公文的保管期限确定为永久、长期（16～50年）和短期（15年以下）三种期限。这三种期限只是一个大致的规定，各个机关在具体的工作中根据本机关的地位、职能和业务活动等客观情况，制定出更加详细，准确的保管期限表。如有必要，还可以针对公文具体情况，将长期、短期的保存时间划分得更准确、更具体，如 5年、10年、20年、25年等。

分保管期限时，应该密切注意同一问题公文的完整性。由于公文自身的真实记录性、原始性，决定了公文的价值（对现行机关的现实凭证价值和对历史的参考价值）。划分保管期限应该以此为依据。同时公文的价值往往不是单份公文能体现的，更多是在相互联系的一组公文中展现。这是公文形成的联系性所决定的，因此在立卷时应维护同一问题公文的完整性。一般情况下，机关公文完整程度较高，划分保管期限应从严，反之，则应适当提高残存的不完整公文的保管期限，从宽处理这些公文。

二、组卷方法

公文组卷，即对分类后的各属类按照其共同特征和主要联系，将其组合成一个个案卷的活动。组卷的依据是从公文结构中概括出来的作者、问题、时间、名称、通讯者、地区等诸要素，它们体现了公文在这些方面特有的联系及形成规律。因此组卷的常用方法有：

（1）按作者特征立卷，即将同一作者制发的公文组合成案卷。作者指制发公文的机关、部门及其领导人。特别强调“同一作者”，本机关的发文、直接领导机关、某一个下级机关的来文，都可以采用作者特征立卷。按此特征组卷，有利于反映同一公文作者的工作状况及本机关与某机关之间的工作联系，有利于依据公文来源确定其重要程度和保存价值。

（2）按问题特征组卷，即将反映同一事件、案件、人物、问题、业务活动和同一性质工作的公文集中在一起组卷。此处所言的“问题”，是指公文内容反映的主题，包括事件、案件、人物的处理、具体问题的发生与解决、某项工作业务活动的开展等。按问题特征立卷，将同一主题的一系列关系密切的公文组合成一个整体，正好反映了“同一问题”发生。发展以及解决的全过程，既能保持公文之间的有机联系，又能符合利用者按问题（主题）检索公文的习惯，使它成为一种主要的常用的立卷方法。

（3）按时间特征立卷，即按照某一问题下公文产生的时间顺序将公文编立成案卷。时间特征，即指公文形成的时间（同一年度、同一时期、月份、日期）。按时间特征组卷，可以反映出一个机关（部门）在不同时期的工作特点和发展状况，有利于保持同一时间公文的联系，可以使利用者从“纵”的（历史）联系中去把握、认识事物的发生、发展、影响等，为那些需要从时间特征检索公文的人们提供方便。

（4）按名称特征组卷，是将名称相同或性质、作用相同、相近的公文集中组卷。公文名称即文种，它反映了公文的性质、效能和价值，因此，按公文的名称特征立卷，可适当区分公文的重要程度和保存价值，还可以把名称相近、保存价值相近的公文合并立卷，但要注意名称相同，但其性质不同的一名多用情况。按名称特征组卷，可以满足人们从文种角度利用公文的需求。

（5）按地区特征组卷，就是将公文内容所涉及同一地区或作者所在同一地区的公文集中立卷。此处所言的“地区”，是指我国的省级、地（市）级、县级、乡（镇）级等各级行政区域，这种方法多用于上级机关对下属机关的来文、调查统计材料和某些专门公文的立卷工作中。运用地区特征组卷，便于反映该地区的工作情况或有关该地区问题的处理，方便人们按地区特征检索公文。

（6）按通讯者特征立卷，就是将本机关与某一机关之间就一定问题进行工作联系而形成的来往文书集中立卷。通讯者特征，是两个机关之间针对同一个问题的问复性质的往来文书，一般与名称特征的统称“往来文书”同时使用。通讯者特征是作者特征的一种特殊表现形式。适合于按通讯者特征检索公文的情况。

以上六种方法可以单独使用，但更多的情况是两种或两种以上的方法结合使用，由于卷内公文的联系和人们检索公文的习惯，常用的结合运用有作者——问题——名称、年代——问题——名称或地区——问题——名称等形式。结合几个特征立卷，卷内公文就具有几个方面的共同点和联系，结合特征越多，公文的联系的紧密性专指性就越大，成分越单一，特点越明显。因此，在立卷时应该认真分析公文特点，发现公文的联系，尽量结合多种方法立卷。

三、公文组卷步骤

将公文划分到适宜组成案卷的数量时，即可按照下列步骤进行组卷：排列卷内公文、编卷内页码、填写卷内目录、装订案卷、加贴卷末备考表、填写案卷封皮。

公文立卷的原则

公文立卷的原则包括联系原则、完整原则、保管原则、利用原则。立卷时，不坚持联系原则，就无法顺利的查找到需要的公文，也就无法为利用者提供有效的服务；不坚持完整原则，公文的内容或形式残缺不全，显然不能维持公文之间的有机联系，无法全面反映本机关的工作活动，也就无法实现利用的目的；不坚持保管原则，公文的物质载体和信息内容容易遭受各种物理和化学等因素的破坏，影响公文的可读性、保存寿命的长久性，就谈不上公文的联系、完整和利用；而不坚持利用原则，有机联系的归档公文无论保管得多么完整齐全，都无法实现公文立卷根本目的，立卷工作也就毫无意义。因此，以上原则之间是相互联系、彼此制约的辨证关系，前三个原则是利用原则的基础，利用原则是前三个原则的最终归宿，只有正确运用这些原则，才能做好立卷工作。

一、联系原则

联系原则，即遵循公文材料自然形成的规律和特点，按照公文材料之间的有机联系进行立卷工作。

从公文产生的过程来看，机关公文都是随着一定的职能活动的开展而逐渐产生的。可以说，各种管理活动的过程就是公文一份份同步产生的过程。一项管理活动的从开始到结束的过程，就是有关该项活动的公文从无到有的“自然生长” 的过程，前一份公文引申出后一份公文，而后一份公文又接续着前一份公文，这样，逐渐累加而成大量的公文。因此，公文之间存在一种围绕本机关职能活动而展开的内在的“天然”联系，这就是公文形成的自然规律和特点。在公文立卷时，人们不能随意割断这种联系，必须遵循公文形成规律和特点，保持公文之间的联系，才能够维护机关活动的历史面貌。

从利用者的利用特点来看，利用者需要全面、系统的公文材料。公文的查考凭证作用往往不是单份公文能决定的，而是在与别的公文的相互联系中来体现。只有提供反映机关历史发展的来龙去脉的有机联系的原始记录，才能使利用者在联系中从整体上去观察、分析研究事物，才能揭示事物的本质特征。目前本机关以及社会各领域对公文和档案的这种利用趋势，客观上要求各机关在公文立卷时，自觉地保持公文之间的联系，使所立案卷成为系统、有序的有机整体，使之有规可循，方便检索和提供利用。

坚持公文立卷的联系原则，按照历史的本来面貌收集、整理一个机关、一个单位形成的公文，保持一项工作或工程、一个问题、一个人物、一个案件、一次会议形成公文的联系性，是实事求是地尊重历史事实形成的客观性；人为地割断公文之间的联系，就会给本机关或社会各类利用者的查找利用工作带来混乱和不便。

二、完整原则

完整原则，即保证归档公文在内容和形式上的齐全完整。

公文信息内容是指公文所表达的发文作者的思想和意图，它是归档公文价值的客观基础，一经形成，就不允许任意改动，应忠实地保存其原文原意，即使原公文中有错误，这种错误也反映了发文机关当时当地的意图，应尊重事实本身面貌；公文形式主要指其外在格式、制成材料与制成技术形态、处理标记、印章等的形式，客观地反映了公文形成时的社会状况、生产力水平等多种因素，都应准确予以保存。公文内容与其形式是有机整体，内容决定形式，形式表达内容，因此要保证归档公文的完整，必须保证这两个方面的完整。

坚持公文立卷的完整原则，是保证公文信息内容和形式原始性、真实性的前提条件，是日后归档公文保管工作、利用工作有效展开的必备基础。

三、保管原则

保管原则，即对不同保管期限、不同的保管要求的公文，按照不同的方式和方法分别立卷。

保管期限是由公文的保存价值决定的，按不同的保存价值划定公文的保管期限，根据不同的保管期限合理的有区别的保管公文，便于高效、经济地分配人力、财力、物力和时间，降低保管成本。同时在遇到火灾、水灾等突发事件时，可以有重点地保护和抢救具有重要价值的永久保存类公文，有利于将灾害带来的损失降低到最小。立卷时，应将保管期限相同的公文组合在一起，不同保管期限的公文分开立卷。

随着科技的发展，公文制成材料的种类越来越丰富多彩，除传统的纸张外，产生了大量的胶片、磁带、磁盘、光盘等载体的公文材料，这些制成材料的公文，较之于传统的纸质公文，有更加严格的保管条件，如录音录像公文只适合在温度为15～25℃，相对湿度为40％～60％左右，远离磁场，可避免光线直射的环境中保管；照片公文要求的适宜温度是13～15℃，相对湿度为40％～60％，电子公文和光盘公文也都有其相应的要求。立卷时，应考虑公文的制成材料，提供恰当适宜的条件，使之得到良好的保管。

坚持保管原则，就是要针对不同种类、不同类型的公文，灵活的采取不同的保管方法，提供适宜的保管条件，以确保公文的可读性、可据性，尽力延长档案公文的寿命。

四、利用原则

利用原则，即归档公文的分类组合应便于及时、准确地提供利用服务。

利用原则是公文立卷的中心原则、立卷归档工作归根结底就是为了利用，没有利用的需要，也就没有立卷的必要。所以，在整个立卷的分类、组合工作中应始终贯之“便于利用”的原则。利用原则是公文立卷的最终目的和检验案卷质量的重要标准。

在坚持分类组合工作中特别要注意以下问题的处理：秘密公文与非秘密公文分开立卷，秘密公文具有严格的阅读范围，均有不同程度的安全要求，如果不分密级立卷，在提供非秘密公文利用时，容易造成失泄密，给国家和机关带来重大的损失；装订成册的案卷卷内公文数量的适宜程度也直接影响利用，卷内公文太多，不便装订、翻阅和复印，数量太少，又会增加卷皮比重和填写卷皮时间，又不便案卷排架；“文（公文）电（电报）合一”立卷，可以保证立卷公文的系统性，公文和电报均是机关在工作活动中形成的反映其工作活动的文字记录，理应统一立卷归档，若分开保管，往往会打破有关同一问题的文电之间的联系，给查考利用带来许多不便。