人事关系的含义

在我国，人事关系是一个极不严格的概念，既包括国家机关和其所属的工作人员的关系，也包括企事业单位和其所属的管理人员、专业技术人员的关系。列入人事关系范围的，也就是我们通常所说的干部。对于干部的管理，我国不仅有专门的管理机构、专门的政策规定、专门的争议处理机构，甚至有专门的人才市场。

建国以来，在高度集中统一的管理体制中。由于企业、事业单位在招、用人方面的机关化倾向，因此无论是国家机关还是企事业单位在干部管理体制上并无太大的差别。在“公法一元化”体制下，并无必要对国家机关、企业、事业单位作区别，需要区别的只是工人与干部的身份差别。劳动关系通常反映的只是工人与用人单位的关系；而人事关系反映的是干部与用人单位的关系。

在经济体制的改革的初期，劳动制度改革与人事制度改革也确实有着不同的内容。劳动制度改革所要解决的主要是“国家包就业”，也就是所谓“铁饭碗”的问题；而人事制度所要解决的是“干部能上能下”，也就是所谓“铁交椅”的问题。对于专业技术人员还有专业对口，人尽其才的问题。因此我国在人事关系的调整上采取了一系列特殊的措施，如职称评定制度、职务评聘制度、人才流动制度、科技人员兼职制度等等。这些制度虽有别于劳动关系的调整，但对国家机关和各类企事业单位基本上是平等适用的。这些制度的实行确实也对调整我国的人事关系起了积极的作用。

然而，随着市场经济的进一步发展，我国人事关系调整上的问题也开始日益暴露。国家机关和企业单位的区别日益清楚，所产生的公务员关系和企业内的劳动关系的界限也日益明晰。人事关系作为一个笼统的概念，已难以适应改革深化所提出的要求。人事关系本身需要分解。

人事关系的分解

1、企业的人事关系

企业是从事生产、流通等经济活动，为社会提供产品或劳务并取得盈利，实行自主经营、独立经济核算的经济单位。企业的人事关系是企业与其所属的管理人员或专业技术人员因职务聘任而形成的社会关系。劳动者和企业之间已经成为以劳动合同联系，按双向选择原则建立起来的社会关系，兼有平等与隶属特征的社会关系。每一个职工，无论是管理人员、专业技术人员、还是普通工人都应当以劳动合同来确立劳动关系。干部和工人的固定身份被打破，国家不必再对企业干部作过多的规定。对于一部分企业干部，在已经确立的劳动关系的基础上，虽可另建立聘任关系，但这部分聘任关系是企业内部的一种管理关系。双方当事人如觉必要，有关的聘任内容也可以在劳动合同中约定，成为劳动关系的内容。可以说这是一种弹性的管理体制。

2、国家机关的人事关系

国家行政机关是指依法行使国家权力，管理国家行政事务的机关，亦称国家管理机关。国家行政机关的工作人员可以分为两部分，一部分为公务员，一部分为公务员以外的工作人员。国家机关的人事关系主要是指国家机关与前一部分人员建立的社会关系。国家行政机关不仅要管理机关本身的人事事务，而且上级管下级，一级管一级，国家公务员一方面是被管理对象；另一方面他们本身也承担着管理的职责，也就是说法律赋予国家机关外在的“管理”职能。这种垂直性的外向式管理体系，决定了下级服从上级的统一管理的特点。为使国家机关高效运转，必须建立一种依法行政的刚性管理体制。

3、事业单位的人事关系

事业单位是直接从事为国家创造和改善生产条件，为社会物质文化生活需要服务，不以为国家积累资金为直接目的，不以赢利为生存、发展条件的单位。如果说国家机关公务员关系和企业的劳动关系已经形成两个不同的走向，那么事业单位的管理体制则是思路不清。在就业和用人上，我们的政策倾向是放宽搞活，实现单位与个人的双向选择，基本上是企业化的管理；而在工资待遇上，我们的政策倾向仍然是统一管理，基本上是机关化的做法。两种相互矛盾的做法，刚性的工资制度和弹性的人员管理制度难以配合运行，不可避免地产生摩擦和碰撞。在我国“人事关系”的模糊提法也正源于此。

实际上，事业单位的人事管理的方式同国家行政机关人事管理方式有着根本的不同。如果说国家机关承担着管理的职责，其管理方式是外向式的，而事业单位的管理是内向式的，它们的管理职能只限于自身内部管理。一般说来，事业单位对自身之外的人事事务，既使是同系统低层次的，也不具有管理职能。事业单位的这种特点更接近企业。事业单位与企业的区别，主要是企业从事物质产品的生产或提供劳务，而事业单位的任务有时是提供精神产品，它以满足人民精神文化生活的需要，创造、培养人才，或提供某些服务，增进社会公益为已任。企事业单位的共同特点，决定了两者都应形成一种竞争机制，两者的区别点决定了企业的竞争机制主要是通过商品市场形成，而事业单位的竞争机制并不直接和商品市场相联系。但这并不妨碍事业单位采用企业化的人事管理体制。在用人制度上两者均应与劳动力市场相衔接。我国所谓“人才市场”、“劳务市场”应走向统一的“劳动力市场”。随着事业单位最终应走向企业化管理，事业单位的人事关系的相当一部分内容应为劳动关系所吸收。

人事关系如果经过分解，就可以看到应有的调整方式。一类应以劳动关系的方式列入劳动法调整；另一类则应当以公务员关系列入行政法调整。就企事业人事关系而言，无论是企业内的干部还是职工，纳入法律调整的应当是劳动关系。发生争议也可通过劳动争议的处理程序予以处理。目前，同时保留劳动争议与人事争议的处理办法，使得同一案件由两个平行机构处理，管辖范围上又相互重合，实践中已出现了混乱。例如，某企业与其所属的专业技术人员发生争议，劳动争议处理机构与人事争议处理机构均有权受理。两个处理机构重复受理，作出不一致裁决时，极难协调。

人事关系外部界限

以公法性作为确定人事关系标准，下列关系不能列入人事关系范围：

(一)事业单位及其工作人员关系

所谓事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从本质上讲，我国事业单位是一种履行公共服务职能的特殊法人，事业单位职能具有公益性，但其法律地位及内部用工关系具有私益性，这一点如同公用企业。事业单位、乃至公用企业法律地位如何确定，各国法规定不同，美国、日本、法国、德国等国家将其视为公共行政组成部分，其工作人员也被视为公务员，由公务员法调整。 而在我国，事业单位的法律地位由民法、公务员法、劳动法等多个部门法确定： (1)民法。我国民法赋予事业单位民事主体资格，事业单位的公益职能可以通过民事行为来实现；(2)公务员法。公务员法将事业单位与其工作人员的关系明确排除在外； (3)教师法。《教师法》第三条明确规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”立法确定事业单位职工为专业技术人员而非公职人员；(4)《劳动合同法》和《劳动争议调解和仲裁法》明确将事业单位与实行聘用制的工作人员劳动合同及其发生的争议纳入自己的调整范围。由上可见，在我国法律体系中，事业单位本质上属于私法主体，其工作人员也非公职人员，事业单位与其工作人员关系不应纳入人事关系范畴，当然，由于事业单位的经费来源于国家，其活动不能背离公益目的，因此也要受行政法严格制约。

(二)民办非企业单位与工作人员关系

1998年国务院公布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。如各类民办学校、医院、文艺团体、科研院所、体育场馆、职业培训中心、福利院、人才交流中心等。事业单位和民办非企业单位同属于事业组织范围，在从事公益活动和非营利性方面，民办非企业单位与事业单位具有相同特征。但与事业单位最大不同是：民办非企业单位由非政府组织利用非国有资产举办。其运作过程中又允许一定程度的收费，民办非企业单位私法属性十分明显，我国《劳动合同法》已明确将其纳入调整范围。

(三)社会团体及其工作人员

1998年国务院公布的《社会团体登记管理条例》规定：社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。包括人民群众团体，社会公益团体和学术研究团体等。其业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、农村专业经济等社会生活的各个领域。社会团体具有非政府性、非营利性和志愿性、自治性等特点。近年来我国社会团体发展迅速，据民政部公布的((2006年民政事业发展统计报告》显示截止2006年底，全国社会团体已有19．2万个。与事业单位服务于公共利益相比，社会团体主要服务和代表其成员利益，其活动经费也主要自筹或来源于社会捐助。我国对社会团体的人事管理一般参照事业单位进行，《社会团体登记管理条例》第二十九条规定：社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。2001年民政部、人事部《关于全国性社会团体专职工作人员人事管理问题的通知》第二条规定：全国性社会团体专职工作人员，其档案管理、档案工资、社会保险、职称评定、住房公积金、婚姻状况证明、出国政审证明等人事管理工作，参照国家对事业单位的有关规定执行。与事业单位改革相适应，聘用制将是社会团体未来基本用工方式，因此社会团体纳入劳动法调整范围也是大势所趋。

(四)军队聘用单位与文职人员

根据《中国人民解放军文职人员条例》规定，文职人员是按照规定的编制聘用到军队工作，履行现役军官(文职干部)同类岗位相应职责的非现役人员。与拥有军籍的文职干部不同，文职人员没有军籍，没有干部身份，属于社会流动人才。文职人员的招聘对象为普通高等学校应届毕业生或者档案存放在人才中介服务机构的社会流动人才，军队对文职人员实行聘用制管理，通过签订合同明确聘用双方的权利义务关系，文职人员解聘后即成为社会流动人才。军队聘用单位与文职人员之间的聘用合同属于私法性质的劳动合同，应属于劳动法调整。

综上所述，基于公法性判断标准，人事关系应表述为：国家机关(包括参照《公务员法》执行的人民团体和社会团体)与其具有公职身份的工作人员的劳动力使用关系。它不包括事业单位、民办非企业组织、社会团体与其工作人员劳动力使用关系，也不包括军队聘用单位与文职人员的聘用关系。