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统治型政府

什么是统治型政府

统治型政府是以维护等级秩序为主要目的和政治统治为主要智能的政府模式。

统治型政府的职能

农业社会的共同体形式(从家庭、家族到天下)都是以身份而建立起来的,“身份即是共同体赖以存在的前提,也是确定共同利益边界的手段。……如果说在某一王朝的统治区域内也有共同利益的话,从根本上,也是服务于统治阶层的共同利益需要的”。统治型社会治理模式所蕴含的基本逻辑是一种“国家本位主义”——承认“社会之上有一个独立的国家实体,国家是掌握在统治者手中的,而统治者又是有着自身的特殊利益要求的,政府无非是服务于这种特殊利益要求”。由此,农业社会的“统治型国家”的治权完全掌握在领主(贵族)或皇帝(君主)手里,领主或皇帝及其王室成员、派出机构和人员在实质上组成了朝廷(即“统治型政府”),君王的统治利益正是通过朝廷对全社会的治理来实现的。

王朝模式下的“统治型政府”,尚不具备现代政府所拥有的职能体系,所从事的行政管理活动充其量属于一种“类行政”行为,具有以下特征:(1)有着相对固定的行政等级序列;(2)有着固定的行政管理人员;(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权最为根本的还是处于社会秩序的需要而从事的管理,这一点是它区别于其他形式的管理的根本。人类社会的早期乃至整个农业社会的历史阶段,统治型政府的主要职能一直是“维护等级秩序”,政民关系就是统治与被统治关系,即所谓“劳心者治人,劳力者治于人。治于人者食人,治人者食于人:天下之通义也”。而且,统治型政府的集权式统治职能是被一以贯之地保持和加强的。

古代中国的政府是由“君王”根据政治需要并按自己的意志组建的统治机构,政府无论形式如何,都是人民的统治者。那么,统治型政府的统治职能在“等级秩序的维护”上到底体现在哪些方面?在研究中国社会史时,熊得山发现,“封建国家的政事,不外所谓‘兵刑钱谷’等项,大概在武备方面,是准备开疆扩土或保国为民;在内政方面,是要维持等级的秩序,驯服人民,使‘出粟米麻丝以事其上’”。可见,王朝模式下的君王所关心的首要事务是等级秩序的维系,统治型政府的基本职能就是“阶级统治”(或政治统治),至于社会管理则是被严重忽视的。

其实,统治型政府的统治职能,不论武备战争抑或内政维序,都是围绕着农业社会最为重要的生产资源——“土地”展开的。在农业社会,土地是最为重要的生存和生活资源。王朝的统治者将土地作为自己的私有财产和财政的主要来源,寄附于土地上的农民则视其为生存的“命根”。因而,“土地”理所当然地成为了统治者实现阶级统治的“物质依托”。在某种程度上,农业社会的历史就是一部以争夺或使用土地为中心的历史。在春秋战国乃至更早的历史时期,几乎所有的战争都围绕着争夺土地而展开,使用土地仅仅是作为争夺土地的附属地位。所谓的“开疆扩土”无非就是君王不满足于现有统治的需要,通过战争抢夺土地资源的行为。而且基于土地的重要性,主宰王朝的君王们特别看重对于土地的占有,并将其作为发挥统治职能和维护统治利益的重要内容。大约在秦王朝统一之后,这种通过战争抢夺土地资源的行为从发生的频率和强度上呈现递减趋势,合理地使用土地逐渐成为君王和将相需要考虑的核心问题。

依据对土地的占有或使用,可以将农业社会划分为两个历史阶段:以“争夺土地”为统治职能核心内容的“前农业社会”阶段和以“使用土地”为统治职能核心要素的“后农业社会”阶段。第一个阶段出现在战国之前,虽然在秦之后的王朝也曾经出现过一些土地争夺的战争,但是这样的土地争夺已大不如战国之前的水平。战国末期尤其是秦王朝统一六国标志着土地至以利用时代的降临。这种历史分期将有助于我们发掘农业社会的“战争”的真实意义、发现统治型政府对战争的态度之演化逻辑。春秋时期,中原人们认为国家最重要的两件大事是战争与祭祀。而在秦汉之后、尤其是唐宋之后,“中央帝国的统治者皇帝,只有在力所能及的情况下,为了维护其权力以及与此相关的贡品利益,才会干涉这些外部地区的行政。因此,离王室统治地区越远的朝贡诸侯国,受到王权的干涉也就越少、越弱”。在一定程度上,这种对战争的态度的演变很好地诠释了君王在实现政治统治中从争夺土地向使用土地的转变。另外,对“使用土地”的重视,也可以从大兴水利和修筑河堤等方面窥见一斑。当然,统治型政府对土地的使用体现在发展经济方面,也酿成了重农轻工商业的格局。例如,“历代王朝都一脉相承地实行重农轻工商业。因为统治者认为农业是基本的财源,对于工商业则视为无足轻重”。

王朝模式下内政秩序的维持体现为对两个阶层的掌控:其一,统治阶级内部;其二,被统治阶级——农民,这一阶层对王朝更替具有决定性作用。春秋时期(公元前722—公元前464年)的社会结构是整齐有序的:君主、卿大夫和士组成了统治集团。然而这种阶层分化在这两个半世纪中不是静止不变的。短时期内的变动也许感觉不到,但从长远来看,就会发现一些显著的变化:名义上君主的权威被卿大夫所篡夺,君王被大夫和贵族联合起来废黜掉,宫廷革命以胜利者将国家瓜分而达到高潮。以前处于不显眼态势的士阶层,开始进入创造历史的行列。春秋时期,这种国内冲突造成的直接后果体现在对政治制度的影响方面,就是导致一种新型国家的出现。这反过来又需要能由主人任免的新型大臣,也就是说,他们只执行命令,而不是像在专权结构下那样制定或影响政策。针对这种春秋时期阶层流动性的基本现实,后来的统治型政府解决的良策就是在本质上通过利用宗法制度来强化身份制下的集权统治。具体体现在政府机构的设置方面,元朝打破了自魏晋以来三省制分掌全国政务的惯例,设立一省制(中书省)来总理全国政务、同时创立行省制度总理全省政务,从而使权力更加集中、使统治更加直接。明王朝则通过限制中书省的权力,演绎了从设相到罢相、从设“四辅官制”到设置内阁的历史剧,并实行代天子巡狩地方的御史巡按制度,从而进一步加强了皇权、使皇权的绝对专制发挥到最高。满清王朝则把皇权的绝对专制发挥到无以复加的地步,皇帝坚持每日“御门听政”,并改内三院为内阁,实行过议政王大臣会议、九卿会议等贵族民主议事制度,但决策悉听皇帝一人的规矩一直延续到清王朝结束。皇帝视大臣为家奴,大臣以奴才自称跪着奏事,即是满清的政治特色。事实证明,这样一种强化中央集权的措施达到了预期的效果,固化了阶层的流动性,巩固了君王的统治。

历任王朝在建立之初,通常都将“农民”视作“衣食父母”,坚信“水能载舟,亦能覆舟”,因而君王都体恤民心、关心民情,最直接的措施就是:减少力役、减少税负。王朝统治职能的实现需要消耗大量的力役,这些力役基本上都是由农民来承担的。朝廷通过减少力役和赋税既可以减轻农民的负担,同时有利于农业生产的极大恢复。然而,在王朝建立一段时间之后,尤其是随着国君的更替,这些政策往往得不到贯彻执行,由此引发的农民起义和暴动就成了农业社会统治秩序维系和统治职能实现的最大障碍之一,甚至可以说“与封建王朝对立便是农民的暴动”。吕思勉在回溯农业社会历次王朝更替爆发的革命或者战争时,发现“自周以前之革命,皆以诸侯灭天子,此役则亡秦者皆起于草野,无尺土一民”,并且他认为农民的起义与暴动才是真正的革命,因为根据他的考察:“(周)后世革命之人有六:曰宗室,曰外戚,曰权臣,曰军人,曰女主。此皆旧朝之戚属,或其所委任,仍带旧性质。惟起于草野之群众,乃可称真革命尔。”如在欧洲,从十四世纪至十六世纪以来是农民暴动的频发期,如:在法国,1358年以菊尼姆·卡尔为领导的农民暴动;在英国,1381年以水泥匠泰讷为领袖的农民暴动;在德国,1520-1521年以苗宰尔为指导的农民战争;在俄国,1607年以波多尼科夫为指导的农奴暴乱等等。虽然,这些农民革命或者暴动因为组织松懈等原因多失利了,但是其预示了这样一个事实:农业社会王朝的更替总是经由或久或暂的战乱时期,而这些战乱多数是源于农民的起义与暴动。历史地看,王朝模式为了维护统治秩序对“农民的起义和暴动”所持的态度通常是坚决镇压,而不是从改善民生的角度出发,因而一旦失利,便面临着王朝的衰亡。有趣的是,农业社会农民起义之后建立起来的还是王朝,可见,农民所向往的依然是君王的生活,这是由农业社会的宗族身份制度所决定的。

总而言之,统治型政府所承担的维护等级秩序和统治阶级利益时所发挥的职能,可以被统称为统治职能,它是王朝治理模式仅有的一项职能。这是由农业社会的社会特性和王朝体系的治理目标共同决定的。一方面,农业社会具有简单性和确定性特征,统治型政府只要通过权力的运用就可以完全实现对等级秩序的维系。另一方面,王朝模式的治理目标的唯一性促成了统治职能具有混之一体性特征。随着社会复杂性逐渐增强,尤其是市场经济和资本主义的发展、民族国家和管理型政府的诞生,农业社会的王朝治理模式受到了挑战,统治职能逐渐发生了具体性的分化——离析出社会管理性等职能。

统治型政府的治理模式

众所周知,人类社会历经(着)“农业社会”、“工业社会”和“后工业社会”的发展阶段。其中,农业社会特指近代之前的社会发展阶段。“农业社会是一个以‘家元共同体’为基本特征的社会……‘家’是家元共同体中的‘点’,‘家’放大后成为‘族’,就有了地域的特征,以共同体的形式出现了,‘族’的放大则是‘天下’。”在整个农业社会历史阶段,“天下观念”深谙于帝王或天子的心中,他们将处于天下的人和土地万物等都看做是“家国”的私有财产,因而也享有对“财产”的任意处置权。也正是由于“家”的观念,处于被统治地位的人逐渐认同了这样一种社会治理关系——被统治者是帝王(或天子)的“子民”,应当自然地服从帝王的统治。相较于古代欧洲,这种服从观念在古代中国表现尤为明显,甚至可以被看做是一种“典型”样态。

近代以来,人们也把“天下”称作“国家”,实际上,它并不是现代意义上的民族国家,只不过是王权发挥支配作用的范围,其边界往往是模糊的和流动的。从社会治理的角度看,存在于农业社会的“社会治理处于一种‘家天下’的状态之中,分享政治权力的要求往往也只能由一些势力较强的‘家’所提出。具体而言,这些‘家’就是贵族和王室,政治权力就是在贵族与王室之间进行着频繁的流转”。因而,近代之前人类社会所拥有的社会治理模式在本质上是一种王朝治理模式(或称为统治型治理模式),王朝及其派出机构和人员构成了治理体系中的治理主体,整个社会治理体系是服务于统治者的利益的。

渡辺信一郎在研究中国古代史的过程中,对传统中国的天下观念和以天下观念为中心形成的政治秩序进行了考察。在谈及“天下与王朝之名”的时候,他认为:“在中国的前近代社会,与今日之国家意义相当的汉语词语,还有天下一词。从战国时代起,天下就已经在确定的意义上被使用了,此后直到清末,都是作为从空间结构方面最为概括性地定义旧中国政治社会的称呼而出现的。”“王朝之名被定义为‘领有天下之号’,始自王莽,并成为其后历代王朝国号观念的基础。分裂时期的王朝与异民族入主中国所建立的王朝,多单以国号称呼王朝之名。但是在统一王朝的场合,则都将王朝之名记为‘领有天下之号’。”由此,如果说“天下”是对农业社会享有领域治权的国家进行的抽象界定的话,那么,“王朝”就是“天下”的具体化;如果说农业社会的统治型治理模式下存在着“类国家组织”的话,那么,“天下”可以看作为“统治型国家”,“王朝”就是享有统治权力的社会治理主体,或称“统治型政府”。

统治型政府作为一种享有“类行政”职能的政府形态一直持续到工业社会诞生之前,在共时态的意义上,统治型政府有着典型和非典型的分别,一般而言,古代中国的王朝治理体系是统治型政府的典型形态,古代欧洲存在的王朝治理体系处于非典型位态。但是,就历时态的角度而言,西方统治型政府经由神权国家、绝对国家向现代国家的政府演变脉络却比中国经由领主封建制王朝、皇帝专制王朝到现代政府的演变更为清晰。

就古代中国的王朝治理体系而言,中国的王朝经历了领主封建制和皇帝(君主)专制两个阶段,这两个阶段的分水岭大体出现在战国末期以及秦王朝诞生之际。秦王朝之前的古代中国,夏、商、周实行的是一种领主封建制,即“以天子为天下共主,通过分封制,各级封君获得专制权力,但是这种权力在空间上受到限制,仅对统治区内的直接统治部分享有完整权力”。其中,周王朝的领主封建制是在公元前12世纪末推翻了东部平原的商族各国后,通过将周王子和王室成员分封到黄河下游地区,以统治此前敌人所据之地,而建立起来的严密的驻防体系。起初,基于血缘关系的纽带和预防敌意民族的安全考量,各个封建领主(被授予封地的公侯)对周王室怀有绝对的忠诚。

然而,随着时光的流逝,土著对公侯的敌意逐渐减弱、宗法制度赖以运作的友爱之情逐渐消失,他们与周王室的血缘关系也就不可避免地失去了往日的重要性。正是在公元前770年的内乱之后,西周王朝的都城落入西戎之手,王室被迫东迁,从此,周王已不再是一个溥天之主,尽管在名义上周还统治着整个中国,但是它已经衰落到和它此前所封诸侯一样的地位。春秋之国都拥有实际上的统治权,虽然在名称上有“公”、“侯”、“伯”、“子”、“男”的不同,但在统治权上是一样的。这种局面的出现对基于“天下”理念而形成的领主封建制王朝治理体系以沉重一击。“战国诸侯的数目,由于战争而锐减到少数几个统辖合理的统一国家,最后,于公元前221年,名义上的王朝及所有其他的封臣都被扫除之后,秦王成功地将整个中国并入‘中央帝国’,并入它的世袭领地。”人类社会开启了郡县制取代封建制的积极尝试,古代中国王朝治理体系进入一个新的发展阶段——皇帝(君主)专制时期。从秦王朝到清朝,除个别时期外,大部分时间内都保持了统一的王朝形式,即使在分裂时期,各分裂的朝廷也在其统治区域内维持中央集权的体制,“天下之事无小大皆取决于上”,国家的统治和治理权力高度集中于皇帝(君主)一人。

比较领主封建制和皇帝(君主)专制可以发现,它们在治理主体上存在着明显的差异。例如:领主封建制中处于统治集团地位的“公”、“卿”、“大夫”、“士”等,他们所拥有的权力虽然依次递减,但是总体而言是这四个社会阶层共享社会治权;而皇帝(君主)专制是建立在以父系家长制为核心的宗法制度基础上,是一种围绕着皇帝而建立的等级森严的权力体系。皇帝一人独揽大权,虽然在皇帝周围有所谓的官僚体系来辅佐朝政,但是这些官员所享有的与之前的“卿大夫”而言要小得多。当然,存在于他们之间更多的是相同之处。比如,它们共同建立在以父权家长制为基础的宗法制度上、对少数民族实行“因俗而治”的政策等。中国王朝治理模式还有一个非常重要的特点是始终注重“神权与行政权”的有机结合,只不过在不同的时期神权的地位有所差异。在考察夏、商王朝的政治性质的时候,李济认为它实含极浓厚的神权性质,是一种“对祖先崇拜的神权政治”。《史记·殷本纪》曾经记载:“帝太戊赞伊陟于庙,言弗臣,伊陟让,作原命。”既然僧侣是天子所不能臣的,所以僧侣完全有可能废置天子,在历史上,难免也会发生天子与僧侣之间的斗争。不过,中国的王朝治理从来没有受到过独立的僧侣集团的统治,尤其在周王朝之后,神权却逐渐成为王朝治理权获得合法性的一个工具而已,“皇帝也必须通过他的神性品质证明他是由上天委任的统治者”。大致上,中国在夏商时期可能也经历过神权高于俗权的情况,在周之后统治者们虽然对神崇拜却是在假“神之旨意”来获得社会治理权力的合法性,神权要次于王朝的治理权。

反观欧洲社会,自西罗马帝国覆灭后,其长期处于分裂状态,在很长时期内一直存在着教会和国家两股社会治理力量,天主教的势力几乎大于任何单一的世俗国家,因而俗权一直屈于教权而存在着,但是这两种力量在更多的时候是作为一个整体出现的。教权和俗权共同构成了一个封闭性的社会治理体系,共同分享社会治理的权力。神权国家之所以能够维持上千年,得益于教会和国家在社会治理上的相互支持与通力合作。事实上,这两种社会治理主体之间的关系始终决定着西方的统治型治理模式的走向。在欧洲历史上教会和国家曾经围绕着“社会治理权”展开过多次战争,战争的结果是教权和俗权的对立关系在君主那里得到了统一,于是诞生了“绝对国家”。“绝对国家是作为一个特殊的过渡形态出现的,它虽然创造出了国家的概念,却在很大程度上依然属于一种王朝治理,并且是一种绝对化的王朝治理,即君主而非贵族成为王朝的代名词。”总体上,欧洲王朝治理模式虽然缺乏中国王朝治理模式的一以贯之的连续性,但是它依然存在着较多的更新因素,为我们提供了一个较为完整的由王朝模式转向现代国家的图谱。

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