什么是预算控制

预算控制是根据预算规定的收入与支出标准，来检查和监督各部门活动，以保证组织经营目标的实现，并使费用支出受到严格有效约束的过程。预算控制通过编制预算并以此为基础，执行和控制企业经营活动并在活动过程中比较预算和实际的差距及原因，然后对差异进行处理，是管理控制中运用最广泛的一种控制方法。

预算控制的优缺点

预算的实质是用统一的货币单位为企业各部门的各项活动编制计划，因此它使得企业在不同时期的活动效果和不同部门的经营绩效具有可比性，可以使管理者了解企业经营状的变化方向和组织中的优势部门与问题部门，从而为调整企业的活动指明了方向。但如果管理者只着眼于预算目标而忽视组织的整体目标的话，预算管理则有可能偏离原来控制的目标方向，预算可能成为低效的管理部门的保护伞。

1．预算控制的优点

(1)它可以对组织中复杂纷繁的业务，采用一种共同标准——货币尺度来加以控制，便于对各种不同业务进行综合比较和评价。

(2)它采用的报表和制度都是早已被人们熟知的，是在会计上常用的方式。

(3)它的目标集中指向组织业务获得的效果。

(4)它有利于明确组织及其内部各单位的责任，有利于调动所有单位和个人的积极性。

2．预算控制的缺点

(1)它有管得过细的危险。预算控制只能帮助企业控制那些可以计量的，特别是可以用货币单位计量的业务活动，而企业文化、企业形象、企业活力等则不适合用预算控制。

(2)它有管得过死的危险。企业活动的外部及内部环境是在不断变化的，这些变化会改变企业获取资源的支出或销售产品实现的收入，从而使预算变得不合时宜。因此，缺乏弹性、非常具体、特别是涉及较长时期的预算可能会过度束缚决策者的行动，使企业经营缺乏灵活性和适应性。

(3)它有让预算目标取代组织目标的危险。项目预算或部门预算不仅对有关负责人提出了希望他们实现的结果，也为他们得到这些成果而能够开支的费用规定了限度，这种规定可能使得主管们在活动中精打细算，小心翼翼地遵守不得超过支出预算的准则，而忽视了部门活动的本来目的。

(4)它有鼓励虚报、保护落后的危险。在编制费用预算时通常会参照上期已经发生过的本项目费用，同时，主管人员也知道，在预算获得最后批准的过程中，预算申请多半是要被削减的。因此他们的费用预算申报数要多于其实际需要数，特别是对于那些难以观察、难以量化的费用项目更是如此。费用预算总是具有按现额递增的习惯，如果在预算编制过程中，没有仔细地复查相应的标准和程序，预算可能会成为低效的管理部门的保护伞，达不到对费用支出有效控制的目的要求。

只有充分认识了预算控制的优缺点，理解其有效性和局限性，才能在实际控制工作中有效地利用预算这种控制手段，并辅之以其他控制工具。

预算控制的种类

1．经营预算(Operational Budget)

经营预算是指企业日常发生的各项基本活动的预算。它主要包括销售预算、生产预算、直接材料采购预算、直接人工预算、制造费用预算、单位生产成本预算、推销及管理费用预算等。其中最基本和最关键的是销售预算，它是销售预测正式的、详细的说明。由于销售预测是计划的基础，加之企业主要是靠销售产品和提供劳务的收入维持经营费用的支出和获利的，因而销售预算也就成为预算控制的基础。产品预算是根据销售预算中的预计销售量，按产品品种、数量分别编制的。生产预算编好后，还应根据分季度的预计销售量，经过对生产能力的平衡排出分季度的生产进度日程表，或称为生产计划大纲，在生产预算和生产调度日程表的基础上，可以编制直接材料采购预算、直接人工预算和制造费预算。这三项预算构成对企业生产成本的总计。而推销及管理费用预算则包括制造业务范围之外预计发生的各种费用的明细项目，例如销售费用、广告费、运输费等。对于实行标准成本控制的企业，还需要编制单位生产成本预算。其中最基本和最关键的是销售预算，其他各项预算都是在销售预算的基础上编制的。

2．投资预算(Investment Budget)

投资预算是对企业的固定资产的购置扩建、改造、更新等，在可行性研究的基础上编制的预算。它具体反映在何时进行投资、投资多少、资金从何处取得、何时可获得收益、每年的现金流量为多少、需要多长时间回收全部投资等。由于投资的资金来源往往是企业的限定因素之一，而对厂房和设备等固定资产的投资又往往需要很长时间才能回收，因此，投资预算应当力求和企业的战略以及长期计划紧密联系在一起。

3．财务预算(Financial Budget)

财务预算是指企业在计划期内反映现金收支、经营成果和财务状况的预算。它主要包括“现金预算”“预算收益表”和“预计资产负债表”。必须指出的是，前述的各种经营预算、投资预算中的资料，都可以折算成金额反映在财务预算内。财务预算就成为各项经营业务和投资的整体计划，故称“总预算”。

综上所述，企业的预算实际上是包括经营预算、投资预算和财务预算三大类，由各种不同的个别预算所组成的预算体系。

预算控制的方法

按照系统论的观点，任何控制系统都包括控制环境、控制目标及控制技术三个方面，预算控制系统也不例外。其中，控制技术是实现控制目标的手段，它包括特定的政策、计划、标准、机构和人员、程序、方法等内容。合理的控制程序和科学的控制方法，是控制技术的两大重要组成部分，也是影响控制系统健全完善程度的重要因素。企业预算控制系统所采用的控制方法有很多，在此我们主要就几种常用的预算控制方法作一介绍。

(一)环境控制

企业的生产经营活动是在特定的环境中进行的，这些环境要素既包括企业外部环境如经济环境、政治法律环境、技术因素、社会文化观念和企业所在的产业环境和竞争环境，也包括企业内部环境如企业架构、资源分配、企业文化等，它们对企业管理者做出的决策均产生较大影响。环境控制要求管理者关注这些因素，并在必要的时候对企业控制系统做出调整。具体涉及以下几方面工作：

1．预算系统设计。企业预算控制系统设计不仅依靠管理者的个人观点和创造性思维以及对有关企业要制定的战略问题所做出的科学判断，还有赖于他们对企业外部环境和内部形势的深入分析。通过对企业内外部环境进行分析，可以使企业明确自身面临的机会和威胁，了解企业所拥有的竞争能力、资源、内部优势和劣势，以及市场地位等信息。在此基础上完成企业愿景、理念、价值观的设计，并建立相应的目标体系。

2．环境变化管理。企业所面临的经济、产业及管理的环境都是改变的，企业的活动也应随之改变，这些变化因素包括行业环境的改变、新员工、新方法、新产品、新作业、新公司、新的信息系统、企业成长、企业重组、跨国经营等。企业需要通过对各种环境因素的状态及变化趋势进行分析，明确可以把握的机会和环境变化可能产生的威胁以及相对于现实竞争者的优势和劣势等情况，建立有效机制，对此做出相应的反应。如通过预算机制实现对月、季、半年和全年计划执行的环境变化评估，每年对企业战略规划(如三年或五年)进行滚动式修订，在年度计划运行控制过程中及时跟踪环境的变化等。

3．责任的分配与授权。通过预算管理系统将企业内全部活动合理有效地分配职责和权限，并为执行任务和承担职责的组织成员，特别是关键岗位的人员提供和配置所需的资源，确保他们的经验和知识、职责权限相匹配，使所有员工知道他们的工作行为，以及职责的担负形式和认可方式，以便达成组织目标。

4．企业文化建设与员工控制。企业文化是战略实施的重要手段。企业战略制定以后，需要全体成员积极有效地贯彻实施，依靠企业文化具有的导向、约束、凝聚、激励及辐射等作用，激发员工的热情，进而影响广大的顾客群体，这是企业战略实施很重要的手段。在战略形成后的实施过程中，企业文化的作用主要表现在两个方面：一是导向作用。在企业中往往并不是所有的员工都能在同一时间对企业新的发展战略、经营思路做到完全领悟，在这种情况下，就需要企业文化引导大家如何齐心协力往前走。二是约束功能。企业对员工的约束，可以通过制度的管理，用制度来约束，同时也需要一种文化的管理，通过共同的舆论导向、共同的行为模式，形成员工自觉的行动。

(二)程序控制

程序控制亦即控制程序，是指为保证目标实现，针对主要业务所设定的标准化程序或政策。

预算控制作为一种程序控制手段，它以预算管理决策权限的划分和授权控制、预算组织不相容职务分离控制、预算审核、预算监控与内部审计等来全面落实控制事宜。

首先，预算管理决策权限的划分是以公司治理为背景的，其目标确定、预算审核、预算执行和预算监督与考核等要体现决策——执行——监督三分立的治理规则，这是财务治理的根本要求，预算管理委员会不论是作为董事会下属的决策支持机构、还是董事会授权的决策机构，都要超越公司经营层，体现决策与执行的分离。

其次，预算管理必须通过授权来进行。所谓授权是指有关单位和岗位在处理业务时，必须得到相应的授权，经批准后才能进行。预算控制很好地处理了决策与管理两者间的关系，强调预算范围内的由预算责任单位的第一责任人自行处理业务，而不必进行分级控制；而相对于超出预算范围或者根本就没有列入预算范围内的经营活动与事项，一般通过预算调整或预算追加来处理，需要履行预算调整与追加的正规程序。从这点可以看出，预算是集权与分权的结合体，它以预算为界限来划分授权范围。为真正落实预算管理，企业内部必须明确预算审批权限和预算执行权限的划分规则，从而进一步落实各责任主体的管理责任。

最后，预算监控与考核体现独立性，以充分反映监督在控制中的作用。事实上，任何预算控制系统都离不开监督职能，而监督职能如果不具独立性的话，则无法保证控制系统运作的权威性，内部审计、人力资源部门的绩效考核等在进行预算监督考核时，都应坚持独立性，并保证制度本身的公平、公正与公开，从而使得被监督主体置于透明状态，只有这样才能保证预算管理在企业内部控制所发挥的高效管理作用。

(三)目标控制

一般的，目标就是在一定时间内所致力追求的目的。对某企业组织而言，不同的历史时期，其目标可能不同；不同的业务活动、职能部门，其目标也可能有所区别。同一历史时期，不同组织的目标也有可能有相当大的差异。因此，目标的确定，需考虑相关的各种因素的综合影响。确定科学合理的目标有两方面的作用：一是提供一个中心点，据以分配资源并拟定作业计划；二是提供一个尺度，作为评价进度与绩效的标准。

我们认为，作为管理系统重要组成部分的内部控制，其基本目标就是为本组织预期目标的实现提供合理保证。与管理分权制相适应，内部控制的基本目标也分解为各管理层次、各管理职能机构的具体目标，两者之间应该是统一的、一致的：内部控制的具体目标不仅是对基本目标的分解，而且也是基本目标实现的保障。可以说内部控制的目标可以有多种提法，只要与组织所处的社会经济环境相适应、与组织内部的管理分权相适应、能够为预期目标的实现提供合理保证，就可以认为是恰当的、可行的。

预算管理通过战略规划和经营分析来确定年度可实现的经营计划与目标，通过目标分解来强化内部各责任预算单位的目标责任，并以此为依据强化内部预算监控与考核，以达到全面控制的目的。

(四)制度控制

预算与预测不同，预算一经确定，在企业内部便具有“法律效力”。作为一种控制制度，预算本身不是目的，预算的目的就是为了加强控制。而预算无论是作为目标控制或是程序控制，均是以规范、严格的制度方式实现的。

预算控制制度主要包括预算系统设计控制制度、预算执行控制制度和预算结果考评控制制度，由此来实现预算的事前、事中、事后的系统控制职能。

首先，预算控制通过对预算系统设计的制度控制，明确了不同责任主体在预算管理系统中的责任，揭示了这种责任的目标形成、表现形式以及审校程序和方法等等，从而使预算目标得以落实和细化，为目标控制提供良好的前提。

其次，预算控制通过一系列相应的制度，来强调和实现执行过程中的控制。重点包括：①授权制度。通过授权，使各责任单位的权力得以明确体现，这既是一种分权，又是以不失去控制为最低限度的。授权制度是权利控制者采用合理的方式，在以为实现整体利益的目标前提下，明确各单位的责任。在此范围内，各预算单位既有权利、又有义务，作自己该做之事。这种激励与约束并存的制度控制极大地降低了控制成本。②重点预算执行控制。不管预算实行何种形式进行控制均会耗费资源，均会导致成本发生。控制点越多，控制成本越大；控制面越广，控制程度可能越低。因此，控制必须有重点，有核心。在预算执行过程控制制度中，我们特别强调企业战略、企业管理模式、行业特征等方面的情况不同，预算控制的重点也不同，这样可以达到事半功倍的控制效果。③信息反馈与报告制度。执行过程控制的一个重要基础是必须有及时、相关的信息反馈作为支撑。没有有效的报告制度，预算控制乃至整个内部控制均将变成空话。

最后，预算通过科学的考评制度，来实现其结果控制，并进一步强化预算管理的激励和约束机制作用。

可见，预算控制是通过一系列制度约束，来规范企业和人的行为，由此而提升企业的“法治”能力，并促使企业逐渐达到自我控制的最高控制境界。

预算控制的形式

一、固定预算与弹性预算

1．固定预算

固定预算又称静态预算，是指根据预算期内正常的、可能实现的某一业务量水平而编制的预算。固定预算的基本特征是：

(1)不考虑预算期内业务量水平可能发生的变动，而只按照预期内预定的某一业务量水平为基础确定相应的数据。

(2)将实际结果与按预算期内某一固定的业务量水平所确定的预算数进行比较分析，并据以进行业绩评价、考核。

但是，未来实际发生的业务量并非一个恒定不变的数值，如果实际发生的业务量与预算的固定业务量不同，则固定预算的控制作用会大幅度减弱。为了克服固定预算过于机械呆板和可比性差的缺点，弹性预算法应运而生。

2．弹性预算

弹性预算又称变动预算，是指通过历史数据或实际情况的分析，给出预算因素与业务量之间的关系，以便确定在不同业务量下预算数值的方法。这种方法给了预算更大的活动空间，从而使预算更富有弹性和应变能力。

弹性预算的基本特征是：

(1)按预算期内某一相关范围内的可预见的业务量确定不同的预算额，或可按其实际业务活动水平调整其预算额。

(2)待实际业务量发生后，将实际指标与相对应的预算额进行对比，使预算执行情况的评价与考核建立在更加客观而可比的基础上，从而更好地发挥预算的控制作用。

与固定预算相比，弹性预算具有预算范围宽的优点。它能够反映预算期内可预见的多种业务量相对应的不同预算额，从而扩大了预算的适用范围，便于预算指标的调整。

【例1】设某公司各年的销售量一般在15000件与30000件之间波动。对这一相关范围内的成本性态模式分析显示，该企业变动成本水平如表1所示。

表1 变动成本表

根据上述资料，该企业的全面弹性预算如表2所示。

表2 XX公司2005年度全面弹性预算(金额单位：1000元)

二、增量(或减量)预算与零基预算

1．增量(或减量)预算

增量(或减量)预算是编制费用预算的一种方法，它是以基期的各种费用项目实际开支数为基础，然后结合计划期可能会使该项目发生变动的有关因素(如产量的增减、上级规定的成本降低率的高低等)，在原有基础上增加或减少一定的百分率而编制的预算。这种传统方法的优点是简便易行，但也有严重缺陷，即过分受基期预算的束缚，不易做到实事求是、量力而行。

2．零基预算

零基预算是指以零点为基础而制定的预算，它排除了过去和现实中存在的各种消极因素的影响，把各项生产经营业务视为从头开始的新工作来加以安排，从根本上考虑各个费用项目的必要性及其开支的规模，并据以制定预算。零基预算有以下优点：

(1)编制时不考虑过去支出的水平，所有支出均以零为始点进行观察、分析、衡量，不受现行预算框框的约束，有助于压缩、节约开支。

(2)零基预算要求对每个费用项目都进行“成本效益分析”，从经济效益上考虑各项支出的数额和必要性，从而可以促进企业各基层单位合理使用资金，提高资金的使用效果。

因为零基预算需对一切支出均以零为起点进行分析研究，确定预算金额，因而编制时工作量较大。

三、定期预算与滚动预算

1．定期预算

如前所述，日常业务预算、特种决策预算和财务预算的编制通常以一年为期，与会计年度相配合，这样的预算称为“定期预算”。

定期预算的优点是便于把实际数和预算数进行对比，有利于对预算的执行情况进行分析和评价，但也存在着一定的缺陷：

(1)编制预算时往往对计划年度后半期的经济业务不够明确，只能提出一个大概的轮廓和笼统的数字。

(2)当经营活动在预算期内发生重大变化时，由于定期预算不能随情况的变化及时调整，就会造成预算滞后过时，使之成为虚假预算。

(3)定期预算在执行一段时期后，往往会使管理人员只考虑剩余期间的经济活动，从而缺乏长期打算。

为了克服这些缺陷，很多企业开始使用“滚动预算”。

2．滚动预算

滚动预算又称“永续预算”或“连续预算”。它的基本原理是，使预算期永远保持12个月，每过1个月，立即在期末增列1个月的预算，逐期向后滚动，因而在任何一个时期都能使预算保持12个月的时间跨度。这种预算能使企业各级管理人员对未来永远保持整整12个月时间的考虑和规划，从而保证企业的经营管理工作能够持续稳定地进行。

在基期编制滚动预算时，先按年度分季，并将其中第1季度按月划分，建立各月的明细预算数字，至于其他3季的预算则可以粗一点，只列各季总数。待第1季结束后，再将第2季度的预算按月细分，后面季度的预算以此类推。这样有利于管理人员对预算资料做经常性的分析研究，并根据执行情况加以修订。

XX公司编制的滚动预算如图1所示。

与传统的定期预算相比，滚动预算具有以下优点：

(1)及时性强。由于滚动预算能够根据前期预算的执行情况，及时调整和修订近期预算，从而使预算更加切合实际，能够充分发挥预算的指导和控制作用。

(2)连续性、完整性和稳定性突出。由于滚动预算在时间上不再受日历年度的限制，能够连续不断地规划未来的经营活动，不会造成人为间断，同时可以使企业管理人员了解未来12个月内企业的总体规划和近期预算目标。

采用该方法编制预算的惟一缺点就是预算工作量较大。

预算控制模式

预算控制分为诊断式预算控制与交互式预算控制两种模式。总体上两种预算控制模式是相互配合的，但是在实施时则需要结合预算管理的需要而作出具体的选择。

1．诊断式预算控制。在诊断式预算控制模式下，利用内部控制机制追踪预算执行单位的工作进展情况，定期将工作结果与预算指标进行比较，通过反馈机制调整、改进预算的执行，以使预算执行的最终结果更加接近预算目标。

2．交互式预算控制。在交互式预算控制模式下，管理高层定期参与到其下层的决策过程之中，运用计划与控制系统的反馈信息指导其下层的预算执行活动，集中精力于尚未实现的重要目标，并可根据环境及战略的变化适时地修改正在执行的目标。

预算控制的作用

预算控制清楚地表明了计划与控制的紧密联系，其作用主要体现在以下方面。

(1)为控制组织日常活动提供标准。预算的编制与执行始终与控制过程联系在一起，预算为组织的各项活动确立了数量形式的财务预算标准来对照企业活动的实际效果，大大方便了控制过程中的绩效衡量工作。

(2)为考核、评价实际工作绩效提供依据。预算使管理控制目标更加明确，使人们清楚地了解所拥有的资源和开支范围，使工作更加有效。在评定各部门工作业绩时，要根据预算的完成情况，分析偏离预算的程度和原因，划清责任，实现奖罚分明。

(3)能协调部门间关系以达到部门间平衡。通过预算控制可以把企业内部各部门、各层次的日常工作全部纳入预算并使各项预算之间相互协调，形成一个为共同完成组织总体目标的有机整体。

预算控制的必要性

每一个部门都有收入与支出活动。一个非企业的组织，可能不会去创收，不为利润开展工作，但它开展工作却需要投入、需要支出。如果投入部分是政府或其他组织一次性投入的，那么这部分投入就是它的收入了。所以说，每一个组织都要开展预算工作，知道预算控制的必要性。

一是预算控制是少花钱、多办事、办好事的前提之一。在经济活动中，要强调经济观念；在非经济活动中，同样也要强调效率和投入产出率。通常所说的少花钱、多办事、办好事，就是说的这个道理。预算是实现这个目标的重要手段，它可使管理者对支出精打细算、心中有数。

二是预算控制是保证组织活动正常开展、实现目标的前提。任何一个组织要想生存、发展并顺利地实现目标，就必须保证一定的财力。这同样也需要有预算，做到“手中有粮，心中不慌”。这里的“粮”指的是组织活动所必需的财力。

三是预算控制是做好整个控制工作的关键。一个组织的控制包括对人的控制、对物的控制、对资金的控制、对信息的控制。这四大控制是密切相关、紧密结合的。在市场经济中，一切要素都要通过一定的价值尺度来度量，计算投入产出效率。所以，对财力要素的控制，或者说预算，就有很强的代表性与结合性。做好了预算工作，完成了财力控制工作，就在很大程度上实现了控制目标。这一结论，不仅对企业，即使对于非企业性的组织都同样适用。

预算控制的基本要求

预算控制是通常以全面预算为手段，对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源所进行的控制。预算控制要求企业加强预算编制、执行、分析、考核等环节的管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。

《基本规范》第三十三条要求“企业实施全面预算管理制度，明确各责任单位在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束”。

为了引导企业加强对预算的内部控制，规范预算编制、审批、执行、分析与考核，提高预算的科学性和严肃性，促进实现预算目标，企业还应当遵循《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》。

预算是指企业结合整体目标及资源调配能力，经过合理预测、综合计算和全面平衡，对当年或者超过一个年度的生产经营和财务事项进行相关额度、经费的计划和安排的过程。企业预算一般包括经营预算、资本预算和财务预算。

企业财务预算应当围绕企业的战略要求和发展规划，以业务预算、资本预算为基础，以经营利润为目标，以现金流为核心进行编制，并主要以财务报告形式予以充分反映。企业财务预算一般按年度编制，业务预算、资本预算、筹资预算分季度、月份落实。企业编制财务预算，应当按照先业务预算、资本预算、筹资预算，后财务预算的流程进行，并按照各预算执行单位所承担经济业务的类型及其责任权限，编制不同形式的财务预算。

企业应当建立预算管理体系，明确预算编制、审批、执行、分析、考核等各部门、各环节的职责任务、工作程序和具体要求。企业在建立与实施预算内部控制中，至少应当强化对下列关键方面或者关键环节的控制：

(1)职责分工、权限范围和审批程序应当明确、规范，机构设置和人员配备应当科学、合理。

(2)预算编制、执行、调整、分析、考核的控制流程应当清晰、严密，对预算编制方法、审批程序、预算执行情况的检查、预算调整、预算执行结果的分析考核等应当有明确的规定。

预算编制应当实行全员参与、上下结合、分级编制、逐级汇总、综合平衡。

企业应当按照内部经济活动的责任权限进行预算控制，预算内资金实行责任人限额审批，限额以上资金实行集体审批，严格控制无预算的资金支出。

预算控制的步骤

预算控制包括预算编制和预算执行。实施预算控制的步骤是：编制预算——执行预算——预算差异分析——分析总结——评价和考核预算控制的绩效。其中，预算编制是预算控制的主要方面。预算编制应采取自上而下、自下而上的方法，

预算编制的一般程序如下所示。

(1)确定制定预算的依据。一般来说，由销售部门按预测的计划期销售数量，根据已确定的目标利润编制销售预算；生产部门根据销售部门确定的销售预算及期初、期末存货量编制生产预算和制造费用预算；采购部门根据生产预算编制直接材料采购预算；人事部门根据计划期的生产任务、配备工人等编制直接人工预算；财务部门根据各部门的预算及经济活动情况，合理安排资金、编制有关费用预算、财务预算和专门决策预算。

(2)在预测与决策分析的基础上，由预算领导小组拟定组织预算的方针、政策及组织的总目标与分目标(如利润目标、销售目标、成本目标)，制定组织总预算并下发到各有关部门。

(3)层层分解、审议预算并上报。组织各生产业务部门按具体要求编制本部门预算草案，并报预算领导小组。由预算领导小组平衡，协商调整各部门的预算草案，并进行预算的汇总分析。

(4)确定预算方案，并将审查批准后的综合预算和各部门预算下达给各级各部门执行，组织贯彻落实。

预算控制的风险

预算工作中存在着一些使预算控制失效的危险倾向。

(1)预算过于繁琐带来的危险。由于对极细微的支出也作了琐细的规定，致使主管人员管理自己部门必要的自由都丧失了。所以，预算究竟应当细微到什么程度，必须联系授权的程度进行认真酌定。过细、过繁的预算等于使授权名存实亡。

(2)让预算目标取代了企业目标带来的风险，即发生了目标的置换。在这种情况下，主管人员只是热衷于使自己部门的费用尽量不超过预算的规定，但却忘记了自己的首要职责是千方百计地去实现企业的目标。例如，某个企业的销售部门为了不突破产品样本的印刷费预算，在全国的订货会上只向部分参加单位提供了产品样本，因此丧失了大量的潜在用户，失去了可能的订货。目标的置换通常是由两个方面的原因引起的：①没有恰当地掌握预算控制的度，如预算编制得过于琐碎，或者是制定了过于严厉的制裁规则以保证工作人员遵守，还可能制定了有较大吸引力的节约奖励措施以刺激主管人员尽可能地压缩开支。②为职能部门或作业部门设立的预算标准没有很好地体现计划的要求，与企业的总目标缺乏更直接的、更明确的联系，从而使得这些部门的主管人员只是考虑如何遵守预算和程序的要求，而不是从企业的总目标出发来考虑如何做好自己的本职工作。为了防止在预算控制出现目标置换的倾向，一方面应当使预算更好地体现计划的要求；另一方面应当适当掌握预算控制的度，使预算具有一定的灵活性。预算的详细程度和预算控制的严格程度都有一个合理的限度，一旦超出了这个限度，预算控制就会背离其目的走向反面。

(3)预算潜在的效能低下的风险。预算有一种因循守旧的倾向，过去所花费的某些费用，可以成为今天预算同样一笔费用的依据。如果某个部门曾支出过一笔费用购买物料，这笔费用就成了今后预算的基数。此外，主管人员常常知道在预算的层层审批中，原来申请的金额多半会被削减。因此，申报者往往将预算费用的申请金额有意扩大，远远大于实际需要，所以，必须有一些更有效的管理方法来扭转这种倾向，否则预算很可能会变成掩盖懒散、效率低下的主管人员的保护伞。扭转这种倾向的方法有两种：一种是编制可变预算：另一种是“零基预算法”。

有效预算控制的实现

人们通常认为，预算是组织实现有效管理的重要手段之一。但是，在管理实践中总会存在一些影响预算控制有效性的障碍。那么，怎样才能实现有效的预算控制呢?

1．高层管理部门的支持。在预算通过组织的审核、批准后，高层管理部门应采取行动维护预算的权威性。比如，制订计划以执行预算，要求下属部门制定本部门预算，进行预算审查，等等。这样，预算就会使整个组织的管理工作完善起来。

2．所有管理者的参与。在进行预算编制时，最高层管理者应动员组织中所有管理者参与到这项工作中来。因为无数的管理实践表明，包括基层、中层管理者在内的所有管理者真正地参与编制工作，是保证预算成功的必要条件。同时，为了避免预算方案过细、无弹性而导致无法实现真正的授权，高层管理部门应允许下属部门拥有一定程度的修改、调整预算的权力。

3．制定相应的标准。为保证预算得到有效执行，管理者应制定出相应的、可操作的标准，并按标准进行衡量、分析，将各项计划与任务转化为对人员、经营费用、资金支出及其他资源的具体需要量，这是预算工作的关键步骤之一。事实上，许多预算就是因为缺乏诸如此类的标准而失效。

4．重视信息反馈。在预算执行过程中，管理者需要及时收集、分析相关的各种信息，明确工作当前的进展情况，并据此采取适当的行动。为了避免信息反馈过程中的堵塞、失真现象，管理者应付出努力，建立起一个灵敏、高效的管理信息系统。

传统预算控制的局限性及改进

1．传统预算控制的局限性

预算是一种普遍使用的、行之有效的计划和控制方法，但是传统预算方法过于强调全面、详细和控制的严肃性，使在其编制和执行工作中潜在着一些使预算控制失效的危险倾向。具体体现在以下几个方面。

1)缺乏灵活性，适应性差。组织活动的外部环境是在不断变化的，这些变化会改变组织的资源配置方法，从而使预算变得不合时宜，需要相应调整预算方案。因此，缺乏弹性、过于具体，特别是涉及较长时期的预算可能会过度束缚决策者的行动，使企业经营缺乏灵活性和适应性。

2)预算目标可能取代组织目标，发生目标置换。各种预算标准，特别是费用支出限度的规定可能使得主管人员在活动中固守本部门的费用不得超过支出预算的准则，而忽视了部门活动的本来目的，忘却了自己的首要职责是实现企业的目标。例如，为了不超出预算要求的支出规模，销售部门不得不放弃一些必要的产品促销和营业推广工作，使产品销售受阻。

3)有可能存在道德风险，造成效率低下。预算通常是在以往基础上编制的，且具有刚性，即按先例递增的趋势。而某项支出是否必要及增长是否合理常常被忽视。同时，由于主管人员知道，在预算获得最后批准的过程中，存在着申请的预算金额被削减的可能性，因此预算申报数往往被有意扩大，大于实际需要，特别是对于那些难以观察、难以量化的费用项目，更是如此。所以，必须防止预算变成掩盖效率低下的管理人员的保护伞。

4)制定过于烦琐，控制过细。在部门预算和项目预算中，组织往往不仅为各部门和项目制定具体的利润指标，而且也限定了其具体的开支费用额度，甚至有的制定非常细。由于对极细微的支出也作了琐细的规定，结果有可能造成各级主管人员对本部门管理自主权的丧失，使对管理者的授权名存实亡。

2．预算方法的改进

缺乏灵活性是传统预算方法的主要缺陷，为了克服这一不足，使预算在控制中更加有效，有必要采取可变的或灵活的预算方法。下面介绍弹性预算和零基预算两种预算形式。

(1)弹性预算

弹性预算是在编制费用支出预算时，考虑到计划期内业务量可能发生的变动，编制一套能适应多种业务量的费用预算，有计划地建立必要的预算后备力量。由于这种预算随业务的变化做机动调整，本身具有弹性，故称为弹性预算。

编制弹性费用预算时，按照与业务量关系的不同，可以把费用分为固定费用和变动费用。

固定费用在相关范围内不随业务量的变化而变化，在一个月、半年或一年的短期内更是如此；而变动费用是随着业务量的变化而变化的费用。变动费用包括原材料、燃料、动力、人工成本等。编制可变费用预算首先要选出能反映业务量的计量单位，确定各类费用随业务量变动规律。然后在给定各部门一定资金作为固定费用外，再在预算执行过程中，定期根据其业务量的变动趋势来计算变动费用的金额。根据弹性预算编制方法，能够提前半年或一年编制一个基本预算，然后只需要按业务量的变动调整费用总额即可，不需重新编制整个预算。

(2)零基预算

传统的预算编制将前一时期预算水平作为下一时期预算编制的影响因素加以考虑。例如，在上一时期预算额的基础上变动一定的数额即为下一期的预算额。但零基预算不同，其基本思想是：在每个预算年度开始时，把所有还在继续开展的活动都看作从零开始，根据组织目标，重新审查各项活动对实现目标的意义和效果，重新排出优先次序，重新分配资金和其他资源，避免了预算控制中只注意前段时间变化的倾向。按照零基预算方法，预算人员在编制一项活动的预算时主要考虑以下4个方面的问题：

1)组织的目标是什么?预算要达到的目标又是什么?

2)这项活动有没有必要?不开展行不行?如果必须开展，开展这项活动能取得什么样的效果?

3)开展这项活动的可选方案有哪些?目前执行的方案是不是最好的?

4)这项活动需要多少资金?资金获取途径有哪些?按目前方案使用是否合理?

零基预算与其说是一种预算编制办法，倒不如说是一种预算控制思想。与传统的预算管理相比较，零基预算的优点是预算编制依据科学，按照具体情况考虑预算大小，有利于资金分配和节约支出。其缺点是预算编制的工作量大，费用较高。零基预算特别适用于公共组织和一些辅助性业务领域。

零基预算基本程序如下。

1)建立预算目标体系。审查预算前，主持这一工作的负责人应该明确组织的目标，并将长期目标、中期目标和近期目标划分清楚，尽可能地将可量化的目标量化，建立起一套完整清晰的目标体系。

2)逐项审查预算。按照一切活动从零开始的思想为指导来审查每一个预算项目。凡是在下一年度继续进行的活动或续建的项目，项目负责人都要提交详细的计划执行情况报告；凡是新增加的项目都必须提交可行性分析报告；所有要继续进行的活动都必须向专门的审查机构提交其活动确有必要继续开展的证明；所有申请预算的项目和部门都必须提交下一预算年度的计划，详细说明各项开支要达到的目标和能够取得的效益。

3)排定各项目、各部门的优先顺序。在确定了需要开展的项目的范围之后，由预算部门对所有的项目按照重要程度进行排序，列出重点优先项目和非重点一般项目。如果资源有限，要优先保证重点优先项目的预算。

4)编制预算。由预算编制人员根据审查的最终结果对预算资金进行分配，形成具体的预算。

在采用零基预算进行管理控制的过程中，必须注意以下一些重要问题。

1)全员贯彻。零基预算法的思想应存在于每一个预算编制人员和部门项目负责人的头脑中。只有每一个有关人员理解了零基预算法的精神，掌握了零基预算法的方法，拥护零基预算法，零基预算法才能发挥其自身优势。

2)零基预算的主持者必须明确各项活动的最终目标。只有准确把握最终目标是什么，才能据此判断哪些活动是必需的，哪些是可做可不做的，哪些是可以取消的；哪些是要优先保证的重点项目，哪些是必须兼顾的一般项目。这样，才能正确合理地配置资源。

3)摆脱传统思想的束缚，勇于创新。从零开始要求摆脱旧有思想的束缚，以创新思想为指导积极开展零基预算工作。实行零基预算法，无论是项目负责人还是一般工作人员，都必须勇于创新，因为那种既能够提高效益又能够降低成本的最优方案往往并不存在于现行的方案中，只有依靠创新才能产生。

4)在实行零基预算法的过程中必须警惕流于形式主义。防止名义上从零开始，实际上一切照旧，穿新鞋走老路。对此，主要领导人必须高度警惕，最后审批预算的主要领导要亲自主持参加项目的评价过程，真正使那些过去一直在进行却不能提供效益或效益极低的活动停下来，而将资金用于能创造更高效益的项目和活动上去。这项工作需要权威，也需要艺术，还要求能力，一些领导人往往会知难而退。但是，如果想真正发挥零基预算的优越性，就必须去直面困难，克服困难。