什么是预算参与权

预算参与权是指公民通过各种合法的途径与方式参与预算事务的权利。公民的预算参与权是公民参与权在财税法领域的延伸和体现，而公民的参与权则是公民预算参与权的母权利或宪政依据。

预算参与权的属性

(1)公民预算参与权的权利主体具有广泛性。

纳税人缴纳的税款是政府财政收入的主要来源，而预算则是国家组织分配财政资金的重要工具。在我国，根据《预算法》的要求，所有的税收收入都应该纳入预算，所有税款的开支也应当通过预算。因而作为国家财政资金主要提供者和终极所有者的纳税人。当然有权参与到分配财政资金的预算活动当中来。而在现代国家，每个公民都负有依法纳税的义务。几乎都是直接的纳税人或间接的负税人。因而从此意义上讲，现代国家都是税收国家。纳税人和公民是外延相等的两个概念。就预算参与权而言。其权利主体应当是该国的所有公民。即作为一国的公民。不论其是直接纳税人还是问接负税人，不论其纳税数额的多少，也不论其民族、种族、社会地位、教育程度等，都应当可以行使预算参与权。参与到预算活动当中来，即预算参与权的权利主体是该国的所有公民，具有广泛性。

(2)公民预算参与权的行使须通过合法途径，遵循法定程序。

预算解决的是财政资金的分配和管理问题．是一项专业性很强的活动，也就是说．预算过程的专业化和复杂性要求公民的预算参与是一种有序的参与。而另一方面。公民参与预算，除了获得相关信息之外。他还必须能够理解预算信息，能够对所获得的预算信息进行分析和判断，并提出自己的意见和见解，以推动预算公平，促进预算科学化。也就是说，其参与还应当是一种有效的参与。因而为了保障公民有序、有效的参与预算，必须科学界定参与过程中公民与相关国家机构之间的权利和义务关系，并通过法律设定公民参与预算的途径和程序。

(3)公民的预算参与权是一种公权性权利。

其义务主体是国家。根据现代国家普遍承认的人民主权原则，人民是国家权力的主人，是国家权力的所有者和拥有者。而政府则是人民权利的受托者，在本质上是一个国家或社会的代理机构。承担着一种公共受托责任。就预算而言，其实质上是公民与政府之间就财政收支的范围与方向所达成的委托代理关系。从此意义上讲“预算权决不是国家机关的权力，相反却是人民的权利。为了防止国家机关滥用预算权，公民当然有权参与到预算活动当中来，表达自己的意愿，并通过相应的方式对国家的预算活动进行监督和控制。因而预算参与权体现了公民与国家之间的基本关系，必然得到宪法的确认和保障，成为一种宪法性权利。相应的，国家作为预算参与权的义务主体，应当通过不断加强民主法治建设，创造各种合法途径，满足公民预算参与权的行使要求。

预算参与权的分类

依权利的属性来分类，公民的预算参与权可以分为预算了解权、提出申请权、建议权、听证权、救济权等具体权能。

(1)对预算编制的参与权。预算的编制涉及到如何合理安排财政资金，包括支出的方向和支出的重点等，为了优化预算项目选择，防止公共资源滥用。充分体现公民的分配意愿，促进预算公平，公民应当有权参与到预算的编制过程中来，而不能等到预算编制部门将“生米煮成熟饭”后再来参与。否则会为时已晚。预算编制过程中公民的参与是公民预算参与权的起点。

(2)对预算审批的参与权。预算审批是代议机关对预算草案进行审议、批准的活动，预算草案一经代议机关批准。就将成为具有法律效力的预算法案。公民通过法定的方式有序的参与到预算草案的审议活动当中来，对于充分反映公民的分配意愿。确保预算资金分配的效率与公平．以及有效的监督预算都具有十分重要的意义。

(3)对预算执行的参与权。预算执行是预算法案实施的基础性环节，是预算功能发挥的基本途径。公民对于预算执行的参与，对于防止预算执行部门随意变更预算或挪用预算资金行为的出现．保证预算资金按照预算法案的要求被使用和管理．有着不可替代的作用。

(4)对预算绩效评估的参与权。对预算的绩效进行科学的评价是促进政府加强宏观管理，提高预算资金运用效率．促进预算科学化的重要手段，而公众的满意度是衡量预算绩效水平的重要依据。因而，公民应当有权参与到对预算的绩效评估当中来。作为预算绩效评估的重要主体，提出他们的意见．反映他们的立场。并与政府部门展开积极的对话，形成有效的互动与反馈，而不应仅仅沦为评价的客体。

预算参与权的功能

(一)促进预算公平。

前文已经述及，根据人民主权理论，人民是国家权力的所有者与拥有者，而政府则是人民权利的受托者，是保障人民实现自由、享有人权的工具。据此，政府在享有征税权力的同时，就必然承担着按照人民的意愿使用公共财政资金，以保障和增进人民福祉的义务。即取之于民的公共财政资金应当用之于民．且其分配应当公平合理。也就是说，公民在缴纳税款之后。有从政府获得好的公共产品以及公共服务的权利。而预算方案详细载明了提供公共产品和服务的方式与途径，并建立了控制测量和评估公共产品与公共服务的具体标准。赋予公民预算参与权。强化公民的参与，增强公民尤其是弱势群体的发言权。使每个参与者都有权表达自己的意愿和偏好，那么预算分配中的不公平与不合理就会得到及时的纠正，不仅是预算编制，包括预算的审批、预算的执行都会受到公民的有效监督，从而有利于防止政府的预算低效与预算腐败，使得公共财政资金的分配和使用更加公平、合理与高效，有利于预算公平的实现。

(二)制约预算权的滥用。

就预算权的内涵而言，它包括预算编制权、审批权、执行权以及监督权。尽管预算权并不等同于行政权。但政府手中享有预算编制权和执行权等实质性权力。从本源上讲，预算权作为国家权力的组成部分，来源于公民的权利。是公民权利的一种特殊转化形式。但预算权一旦形成，便与公民的权利形成了一种既相互依存．又相互对立的关系。一方面，预算权的正确行使对于满足公共需求．促进经济社会和谐发展，保障公民权益的实现有着不可替代的作用。但另一方面．由于权力本身的扩张性，加之权力行使者人员素质的差异以及人们认知上的局限性，预算权的行使与其公益目的相偏离的现象尚无法完全避免。如果不对其加以有效的监督和控制，就更容易被违法使用或滥用。鉴于预算权内涵的复杂性，对于预算权的监督除了代议机关的监督以及行政机关的内部监督之外，最重要途径莫过于发挥公民权利的制约作用了。赋予公民预算参与权，使公民参与到预算的编制、审批、执行与监督过程当中来，有利于形成公民权利对于国家预算权的制衡机制，有效的增强预算活动的公开性与透明度，防止预算权的滥用。

(三)促进民主发展。

近现代民主国家普遍依据人民主权原则来构筑国家政治制度，并相应的创设出各种民主制度以保障公民有效的参与国家事务、社会事务的管理和决策。“从制度层面看。预算是人民授权并监督政府执行国家财政收支计划的一项基本制度，具有强烈的民主色彩”。公民对预算的民主参与无非是两种方式，一种是代议制民主的方式，而另一种是直接民主的方式。在代议制民主方式下，公民通过民主选举产生的民意代表来临督政府的预算，而由选举产生的政府首脑更是直接参与到预算的编制与执行等活动当中来。然而，民主选举并不能总是确保公民的权利和利益得到实现，“一旦选举结束后，公民是很难对这些政治家进行控制的，这些选举产生的政治家将他们自己与选民越隔越远，在政治活动中，他们经常关心的是其它利益而忽略了公民的利益。”代议制民主方式的不足，除了完善代议制制度本身来加以克服外，还需要通过直接民主的实践来加以弥补和矫正。赋予公民预算参与权，使公民实际地参与到预算的编制、审批、执行及绩效评估等各项活动中，发挥他们的主动性，表达他们的意愿与偏好，不仅为公民直接参与国家和社会公共事务的决策、管理与监督提供了新的途径。也为公民监督预算权的行使提供了新的方式，增强了民意表达和公民意愿在决策过程中的影响力。同时赋予公民预算参与权，让公民直接、真实地参与到预算活动当中来，也有利于增强公民的民主意识，培育公民的民主习惯。因而赋予公民预算参与权，不仅拓宽了民主的渠道，丰富了民主的内涵，而且增强了公民的民主意识，有利于促进民主的发展。