产生背景

乐清市某土整项目预算项目预算最初是在60 年代由美国国防部首创的，其后曾一度行。

制定规划和制定预算分别进行的传统

按照惯例，美国国防部的军事计划和预算工作是两种互不通气的工作前者属于参谋长联席会议和各军种计划部门的职责；后者属于审计长的责。每年制订预算，按职能分成如下几类：军事人员、作战与维修、采购研究、研制、试验和评定，以及军事工程。而制定军事规划时则采用另一完全不同的分类，即按军种和任务分类，例如，战略报复、地面防空、反战争，等等。在制订军事计划时，并不考虑可以获得的资源，因此这些计的费用往往大大超过总统提交国会的预算数字。此外，军事计划主要是由军种自搞的，从而部队、武器系统以及工作安排的优先次序在很大程度上根据每个军种的任务来确定的，而不是根据国防部的总任务来确定的。

这种按职能安排的预算，虽然适用于许多其他问题，但并不能把力量中放到与任务有关的部队和军事计划上去，而后者恰是国防部高级管理机最关心的一项决策工作。此外，这种按职能安排的预算并不能提供直接说武器系统的费用同军事效用之间的关系的数据。并且，由于预算的时间范往往只限于一年，所以它也不能说明所提出的计划中各段时间加起来的总用。

因此，国防部长每年总是面临这样的境遇：在审查预算的几星期内，没有充分资料的情况下，需要对部队和计划作出重要决定。由于抉择时只对许多重大的和长期的资源问题作猜测和估算，所以作出的决定往往很不熟，或是在没有全面地考虑各种方案下就作出决定。这些决定往往导致预的“额外追加”，或是在大量投资后全部取消计划。

更有甚替，国防部过去一直有这样的倾向，即只是绝对地叙述军事需求而不考虑费用。但是任何武器系统的军事效率和军事价值，绝对不能孤立来考虑，而是应当联系到费用予以综合考虑。此外，在资源有限的世界里还应当联系到资源的其他各种用途来考虑。只有联系费用来考虑效益，军需求才富有意义。

为了消除制定规划和制定预算分别进行的这种传统方式的弊端，需要取一种将二者结合在一起进行的方法，这就是项目预算法。

预算法

项目预算法基本上是一种寻求最有效地调配资源以实现目标的系统法。由于这种方法强调的是目标和实现目标的规划，以及是按规划的项目方案拨款而不是按职能部门上年的预算基数增加或减少一笔开支，所以它服了各种预算（包括企业预算）中所共有的缺点，摆脱了过分地受会计期（月度、季度、年度）时间框框的限制。

项目预算法强调选取实现目标的最佳途径，也就是要对各种可能的方进行费用效果分析。因为规划中的失误是不能通过其后的计划和预算来弥的。所谓费用效果分析，即是对不同方案实现目标的效果和所需的费用进综合的对比分析，然后根据一定的标准来选取最佳方案。选择的标准可能是：

以最少的费用实现一个既定的目标，或是以现有的资源实现最大的效果。常要采用数学模型对费用和效果的变化模式以及费用和效果的关系进行走化描述。

项目预算虽然主要适用于政府部门和事业单位，但对企业尤其是大型业也同样适用。事实上，在许多大型企业中，也不同程度地存在制定计划制定预算脱节的现象。制定预算一般是企业财务部门的职责，而制定计划企业的计划部门和各个职能部门的工作。财务部门在制定预算时，由于时和其他条件的限制，很少能够搞清技术开发、工程、销售、人事等部门计的实际经费需要，而这些部门为了自身的利益，也有意夸大实际的经费需要。

此外，按会计科目编制预算是很难制订出合理标准的。例如差旅费、印刷及办公用品费、描图费、售后服务费、教育培训费等，如果不是从计划的度，逐项确定然后加以汇总则是很难说清楚总支出到底应该是多少的。因此采用项目预算法能够在一定程度上改善这种状况。

确定原则

项目预算管理 “严肃性”原则。编制政府采购预算是实施政府采购的一项源头性工作，它对政府采购工作的宏观监督管理起着决定性的指导意义和规范作用，来不得半点马虎，在《采购法》的第六条已明确地规定，“政府采购必须严格按照批准的预算执行”，因而，对采购预算的编制就必须要十分地严肃认真，否则就会对将来的采购工作产生一定的副作用，不但使采购预算在执行中丧失了可操作性，而且还会给将来的监督管理工作制造了不应有的麻烦和弊端，自己束缚了自己的手脚，丧失了监管功能。

“透明性”原则。实施政府采购的目的，就是要充分提高财政资金的使用效率，促进廉政建设等，为此，在编制采购预算时，就必须要注意其公开透明度，如，甲部门为何能采购某些货物或服务，而乙单位为何就不能等等，只有对这些敏感性的问题全部公诸于社会，让大家来评判，才能增强部门和单位之间相互监督的力度，才能切实提高采购工作的公正性和透明度，财政资金的使用效率才会因皮而得到提高，政府采购预算的源头监督管理职能才能得到真正的发挥。

“竞争性”原则。财政部门在编制政府采购预算过程中，特别是在确定采购项目的预算金额时，必须要充分结合和考虑到采购项目的市场因素，要以项目的市场价格作为编制采购预算的参考价，既不能为了过度追求采购资金的节约，而让采购预算定得低于市场参考价太远，以至于在将来无法采购到位，也不能使采购预算定得过度宽松，而浪费财政资金的使用效率。总之，采购预算的确定，要科学合理地体现竞争性。

“相融性”原则。由于财政预算一般都是经同级人大部门审核批准的，具有法律约束力，一经批复后，一般就不得随意更改，因此，作为具体细化财政支出项目的政府采购预算，一经确定，也就同样不得擅自变更，这就要求在编制政府采购预算时，无论是采购项目，还是采购金额等都必须要将其与财政支出预算有效地结合和衔接起来，并都服从于财政预算的约束，不能脱离和突破财政规定的支出项目和采购金额，更不得变相地逃避人大的监督和政府的管理，另搞一套支出计划等。

存在问题

通常，项目预算在那些基本上是以项目为其实现目标的部门，例如防部、水利部、电力部、煤炭部等，有可能发挥比较好的作用。但对大多政府机构和事业单位而言，要推行项目预算法还存在着以下一些问题。

（一）这些部门通常缺少明确的、具体的目标。显然，谁也不可能为糊不清的目标制定规划、计划和预算。

（二）现行的会计制度也与实行项目预算的要求不相适应。美国国防的做法是对传统的预算科目进行了改造，使之与计划的分类取得一致，从可以用一个系统来完成对计划和预算的财政检查。但对大多数的政府部门事业单位来说，这样做的困难很大。一种解决的办法是建立两套帐目：一是按项目进行核算的帐目；一套是按现行会计制度进行核算的帐目，然后这两套帐目之间建立一种转换关系。

（三）政府部门或事业单位中的预算人员习惯于传统的做法。他们不放弃年度预算的惯例和程序而改变为较长期的项目预算。

（四）缺乏一整套进行费用效果分析的目标体系和方法体系，也是影项目预算法推行的一个主要障碍。

所有这一切可能使人们觉得任务艰巨。事实当然也是如此。但是在有管理这样主要和困难的领域里既然出现了一个很有意义的预算手段，就不当束之高阁，弃之不用。作为发展健全的政府部门和事业单位预算工作的略性开端，花点力气试行项目预算法是值得的。至少，能够认识到应当将划一计划—预算结合在一起就是一个很大的进步。