非经营性资产的界定

正确界定企业中那些资产属于非经营性资产是实施非经营性资产剥离的前提条件。按照一般的认识，企业中的医院、职工宿舍、幼儿园、浴室、学校、招待所、食堂、图书馆、文化活动中心等都属于非经营性资产，应当根据情况加以剥离。

做为非经营性资产，有三种特征：(1)配置领域的非生产性；(2)使用目的的服务性；(3)补偿、扩充的资金来源的非直接性。

依据以上特征，非经营性资产具体包括的内容有以下几项：

社会管理部门占有的资产
社会公益福利占有的资产
企业服务部门占有的资产

非经营性国有资产存在的问题

众所周知，非经营性国有资产，也称之为行政事业性国有资产，主要由各级政府机关、人大机关、政协机关、公检法机关、各民主党派和人民团体，以及事业单位所依法占有。目前存在七个方面问题：

1、管理的认识滞后

在非经营性国有资产管理与改革问题上，至今仍然处在不断探索的阶段，尚未认识上的突破，原因有三个方面：

①、非经营性国有资产管理与财政管理是合二为一，至今尚未有一致的共识。

②、非经营性国有资产监管主体与相应责任的落实尚不太明确。

③、非经营性国有资产改革措施受到利益意识的牵制。

2、管理目标被受制

非经营性国有资产管理目前模式，仍然是加减变化中计划经济的版本，前些年改革中试图解决一些问题，但因火候尚未形成而被搁置。改革目标受制的原因有：

①、不认可非经营性资产改革应该有助于政治体制改革的目标要求。

②、不认可改革后非经营性资产管理应该法制化。

③、不认可非经营性资产管理应该逐步程序定额管理。

3、管理中力量尚需要整合

非经营性资产在认识统一后，还有力量分散的问题，难于举起管理的重锤和改革利剑，改革举措多半无法触动深层次问题。非经营性资产购建管理与日常管理在整个资产管理中形成错位管理，相互间的工作沟通少，对于出现的问题，经常是处理意见不一，更难形成合力对付问题。

4、管理基础的相对薄弱

行政事业单位财务管理中的重要部分之一就是非经营性资产管理，之所以长期问题较多，与其管理基础相对较弱有着直接关联。

①、领导的重视基础不够，重建设、轻管理，宁要数量，也不愿要质量。

②、管理的技术基本不实，存在着严重的无账、账不健全或账实不一的现象。

③、管理的标准基础不科学，在相关账簿中尚未反映土地的价值。

④、管理的综合基础不牢靠，至今尚未建立相关管理数据库，管理中的综合可比度较弱。

5、管理中依法处置规范程度较弱

资产从形成到退出是管理应该监控的全过程；对于资产出现不适用、不需用，及毁损等情况，需要依托产权关系，依法处置。但是在实际中，仍有极个别单位在资产处置工作中，不按规章办事，在资产调拨、出售、报废和报损等方面，违规操作，逃离制度监控；甚至借处置之机，侵吞国有资产。

6、管理中效益与工作之比不甚理想

强调资产使用的经济与社会合一的效益问题是非经营性资产管理最为愿意意识到的认识问题。但是在实际中，有些单位占有过量的资产，与所从事的工作量形成不了合理的效益之比。更有甚者，多余的资产成为单位创收入的出处。而且占有资产比例之大，但实际工作成效不好，是当前行政事业单位占有资产情况的一个灰色缩影。

7、管理中混合所有权与占有权

所有权与占有权没有依法分离，引发了资产管理陷入被动境地。个别单位混淆两权界限，把国有资产利益圈为小集体利益，刁难代表所有者权益的政府部门行使管理权限，如闲置房产和土地，有关部门无法介入管理，这一部分资产成为单位赚取本位利益和个人利益的条件。

非经营性国有资产改革

在市场经济体制建设不断走向纵深阶段的今天，提出非经营性国有资产改革思考，并为此付出实施，其意义不亚于改革初期提出经营性国有资产改革，不论是政治方面，还是经济方面。必须加深如下思想认识：

1、改革应该摆正非经营性国有资产管理管理位置

经营性和非经营性两大部分资产在现代资产管理活动中，从各自的角度发挥的作用。在过去相当长的一段时间里，我们没有足够重视对公用性国有资产管理，弱化管理作用，增加财政负担。以至于因为资产掌握者是各级政府机关、权力机关和政法机关，以及相关部门，而以此圈定为权利资产，不与经营性资产等同进行改革。造成原因主要是相关的管理者缺乏从管理战略角度审视非经营性国有资产同样需要面临改革大趋势，所以国有资产改革还需补课。要从三个方面提高对非经营性国有资产管理改革急迫性的认识：

①、非经营性国有资产管理要与时俱进，必须进行改革；

②、要提高领导干部的行政意识，从责任角度增强对非经营性国有资产改革的思想意识；

③、要扩宽改革实践的视野，从经营性国有资产改革中吸取经验。

2、改革中寻找解决非经营性国有资产管理问题的良方

应该说，应该清醒地意识到需要通过改革才能解决非经营性国有资产管理中的不少问题。众所周知，在当前，非经营性资产管理中有一些较深层的问题：

①、所有权与占有权两权尚未分离问题；

②、政府机关和事业单位资产标准尚未达到规范程度问题；

③、行政事业资产存在经营成分问题；

④、政府性资产总量得不到有效控制。

这些是不可能从旧的思维中寻求出答案。惟有通过改革。首先机构改革，政府精简提效，可以提炼资产管理的有效模式；事业单位改制，可以使事业资产彻底转向社会化、市场化，缓和财政供需矛盾。其次要引入产权改革的思路，力促单位资产所有权和使用权分离，解决政府机关中资产占有不均衡的问题。

3、全面提升非经营性国有资产使用的效益高度

非经营性国有资产目前的累计水平已经超过社会经济发展的警戒线，这与没有形成科学效益观念资产应用管理有着直接关系。长期以来，资产配置是以人的需要为前提，忽略了因工作需要的基本要点，资产量无限增大，成为各级财政负担。

因此，一方面要把握好非经营性资产管理质量关，建立科学的资产使用观念和效益理念，建立工作需要配购资产的机制，克服无序购建的不妥做法。另一方面，要树立资产效益全局性，杜绝效益的本位性，把各自的资产需求置于发展中的整体需要之中。

4、要在非经营性国有资产管理中规范财政与财务管理

非经营性国有资产管理是现代预算单位财务管理和现代财政管理十分关注的对象，它们之间相互联系；相互制衡，资产管理具有自己的特性，这是做好工作必须把握的尺度。因此，在预算单位国有资产管理中的活动，必须以扎实的财务基础作为先决条件。同时要做好财政管理和基层财务管理，必须紧扣非经营性国有资产管理这一环节。为此须把握以下要点：要把非经营性国有资产管理融入财务管理之中，使资金转换为资产过程中处于规范效益要求中；使资产在使用过程中始终处于监控有度之中。

非经营性资产剥离的原则

在国有企业改制的非经营性资产剥离活动中，应当坚持以下原则：

1、保持国有资产安全原则

国有资产从本质上来讲属于全体中国公民，目前由国家作为代理人加以占有、使用、收益、处分。其他任何人都不得处分、私分、侵占、毁损国有资产。在国有资产改制过程中，同样应当坚持这一原则。在非经营性资产剥离过程中，要防止国有资产的流失，如低价出售、私下无偿转让或占有等。国有资产管理部门应当密切关注国有资产的流向与变现过程，切实发挥管理职能。

2、经济性原则

并非任何非经营性资产剥离之后都会给企业带来正面效益，有些非经营性资产剥离后反而会给企业造成更大的负担。因此国有企业在改制过程中，应当审时度势，按照经济与否确定是否进行剥离。

另外，企业还应当根据自身的实际情况，如战略发展规划等，考虑到某些非经营性资产对以后的生产经营活动的经济作用。因此，对于没有经济效益的非经营性资产应当坚决予以剥离；对于剥离效果不佳或者留在企业内部对企业长远发展还有积极作用的资产，应予保留。

3、区别对待原则

对于非经营性资产的剥离，应当充分考虑到国有企业的实际特点、所处的社会环境、被剥离资产的独立营运能力和盈利能力等众多原因，准确选择资产剥离的方法和模式以及经济后果。不能不加分析地采取强制性的统一步骤或方案，而应当对不同条件的企业采取不同的处理措施。

非经营性资产剥离的几种模式

根据非经营性资产的实际情况，以及资产剥离后与原企业之间的关系，可以对非经营性资产采取不同的剥离方法或模式。目前的国有企业改制实践中，主要有以下几种模式：

1、独立实体模式

即将非经营性资产剥离出去后成立独立的法人企业单位，由其自身独立运作，按照独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展的原则加以经营管理。这种模式适合于那些具有盈利能力的非经营性资产，如浴室、食堂、招待所、劳动服务公司、商店等。对于其他不具有盈利能力的非经营性资产不能采取这种模式。

2、代管模式

国有企业在公司化改制或股份合作制改造中，非经营性资产不折价入股，而是保留为国有资产，由国家委托改制后的企业代为经营管理。企业可以利用这部分资产为职工提供服务，同时向国家交纳使用费，有些资产则可以无偿使用。企业可以将该部分资产纳入股份公司的资产中，而在权益方则以负债的方式反映。

企业也可以租赁该部分资产为职工提供服务，同时向国家交纳租金，企业也可以将该部分资产在财务上独立核算。代管模式的最大优点是简便易行，实施的阻力和矛盾较小，对社会和提供该服务的职工的冲击较小。但是如同租赁承包制一样，该部分资产的托管责任无法精确确定；该部分资产和企业资产的关系也难以划清；同时收费标准难以确定，容易受到国家官员的干预与影响。

3、控股公司管理模式

在公司分立和公司合并过程中，原国有企业改制为有限责任公司或者股份有限公司，而剥离出去的非经营性资产由控股公司直接管理，或成立服务性实体公司；同时由非经营性资产组成的实体公司或企业为控股公司提供有偿服务，按照社会服务标准收取费用。对于实体公司的亏损，由股份公司提供相应的补贴。这种剥离模式可以解决一时之急，是一种暂时性措施。日后还需要控股公司对该部分非经营性资产加以剥离。

4、政府接管模式

即由政府有关部门全面接管剥离出去的非经营性资产，对其进行统筹安排，纳入统一的社会服务体系之中，其补贴由国家财政提供。这一模式的关键之处在于人员的安置问题。处理好人员安置问题，就能较为彻底地解决非经营性资产的剥离问题。这是一种较为理想的模式。

根据非经营性资产的实际情况，可以区别对待，采取不同的处理方案：

对于可以逐步转化为个人资产，由个人进行投资、购买的资产，如住房等，可以采取出让产权等适当的方式进行转让，由职工出资购买；对于可以改造成经营性资产的非经营性资产，如招待所、浴室、食堂、商店、俱乐部等，可以通过改组的方式使之成为独立的经济实体，实行独立核算、自负盈亏。企业与该部分资产改组成的实体之间可以建立服务合同关系。

这样可以充分发挥该部分资产的作用，同时也能解决企业的服务问题；对于不以盈利为目的而是以社会公益为目的的设施，如学校、医院、图书馆等非经营性资产，如果地近市区，且能够由政府接管的，最好由政府进行接管；如果位置较为偏僻，与市区社会服务体系无法联系的，可以采取控股公司管理的模式。

加强非经营性国有资产管理

预算单位作为占有非经营性国有资产重要群体，在管理中把掌握的资产变为效益业绩资产是改革中应着力解决的问题，要在适应形势、力求改革、规范管理、平衡提效的思路框架下。积极做好以下六个方面工作：

1、抓好思想认识工程

统一思想认识是非经营性国有资产管理的基础。为此要做到制法、执法和用法三个层次的思想都要统一到如何做好非经营性国有资产管理的层面上。并做到四个方面认识的统一：①、做好非经营性国有资产管理必须按照改革思路进行；②、做好非经营性国有资产管理必须上下一致合力进行； ③、做好非经营性国有资产管理必须看准问题进行；④、做好非经营性国有资产管理必须依法进行。

2、建立必要可行的法制工程

就目前而言，虽然《会计法》已经出台并执行多年，但是还需要进一步增添有关资产管理方面的内容，使之更加完善。同时要不断从维护国有资产管理的要求出发，执行《政府采购法》。在时机成熟的时候，制定《预算单位国有资产管理实施规则》。

3、建立政府资产运作中心

在条件成熟时，取消单位资产所有权，成立政府资产运作中心，解决部分资产过于闲置，孳生本位主义的问题。目前要做好这样几个方面的工作：

①、要按照法律要求，把土地房产产权在内的国有资产的所有权一并划入政府资产运作中心，使用单位只拥有使用权；

②、把闲置资产归入政府资产运作中心，按照政府的“非转经”资产管理规定，统一经营与管理；

③、要因地制宜制订预算单位资产配备体系和标准，解决好当前资产标准不一致等系列问题；

④、要明确政府资产运作中心的责权利，确保国有资产的权益不流失。

4、建立资产处置统一机制

非经营性资产报废、报损、调拨、出售，及销账等日常处置管理工作，目前尚不太规范，要在统一规定下，变分散性为集中性处理，把资产处置工作纳入到财政工作范畴，通过不断地完善，使之成为有效地依法处置的机制。

①、要通过行政授权，使成立并运作此项职能的机构权责相对应；

②、要不断加强队伍建设，提高工作质量，解决目前仍然影响资产集中处置方方面面问题；

③、要强化基础性工作，在清产核资工作基础上，通过建立规范的管理数据库，掌握来自一线资产的基本情况。

5、加强非经营性资产的责任监管

各级财政作为非经营性国有资产的法律所有权监管部门，要在制法和执法两大环节确实承担责任；各行政主管部门是拥有资产使用权的上级机构，都要依照法律法规所赋予的监管权限，加大对基层单位资产的责任监管；资产使用单位要本着负责任的态度，做到按需购建、效益使用、用在实处。

6、搞好非经营性资产的清产核资

非经营性资产基本情况是做好财政和财务管理的重要基础，其资产家底情况经常处于变化之中。所以定期做好清产核资工作是非常必要的。其关键点是：

①、要按规定，查实盈亏实情，做好处理事宜，解决和消化存在问题。

②、要把清产核资结果真正落实到日常财务监管工作中，促使资产流动起来。

③、针对存在问题，搞好建章立制工作。

总之，企业应正确划分经营性资产和非经营性资产，努力寻求最优的资产结构，使企业从生产经营向资产经营转变，使资产充分发挥保值增值作用，保障企业取得最佳的经济效益。