产生背景

造地运动红线突破在即。据国土资源部发布的最新数据，在跨入2009年那一刻，全国耕地面积为18.2574亿亩。超出红线的2574万亩，约有1.71万平方公里，已略大于北京市的1.68万平方公里面积。

而此时北京的两会上，数千代表委员正在热议“扩内需、保增长”，各省上报的项目正以史无前例的速度和规模冲击着中央刚刚收紧的地闸。

从2009年2月中旬起，全国九大土地督察局全面出动，调研辖区内扩大内需项目用地实情。这一战役由国家土地总督察办公室指挥，目前调研报告已陆续汇集国家土地总督察徐绍史案头。

上海督察局提供了刚上报的调研报告。报告显示，其辖区内上海、福建、浙江列入中央新增投资资金总量仅占3.8%，但即便是这区区的3.8%，对新增建设用地需求已高达94.7万亩，仅浙江一省就需要占用耕地28万亩，耕地占补平衡矛盾尖锐（耕地占补平衡是指，一个省区占用了多少耕地，需要通过土地整理复垦开发规划，从而在本省内复垦耕地，占多少补多少）。

值得注意的是，国土部数据显示，2008年全国耕地面积净减少面积是29万亩。

另据本报统计管辖东北三省的沈阳督察局、华南三省的广州督察局网站数据，东北、华南两个区域预测新用地433万亩。显然全国的总数据将更超乎想象。

全国政协委员、北京市国土资源局副局长谢俊奇表示，地方扩内需项目基本是把未来重大项目提前实施，中央对激增的用地，则通过释放未来用地指标对应。已向两会提交涉及耕地保护提案的谢俊奇认为：“虽然压力会很大，但指标问题应该会得到圆满解决。”

上海督察局局长高向军则表示，平衡这场博弈，需要“大智慧与大勇气”。

实施

造地运动为了缓解土地供需矛盾，有的政府审时度势，创新模式，因地制宜地推进土地开发整理工作，采取筑堤回填、修筑堡坎坡改梯地等多项举措，实施“造地运动”。在城市造地方面，该区立足当地实际，做到土地整理与城市基础设施建设、移民搬迁、地灾防治等方面相结合，采取项目业主负责和市场运作以及强化监管等有效举措，先后整理各类冲沟、丘陵10余处，不仅新增城市可用土地2800亩，为政府增加土地总收益4.7亿元（扣除企业或业主投资成本和所得利润外，政府收益1.3亿元），而且还让大量的移民搬迁任务在土地整理中逐步完成，节约大量移民和库岸整治及地灾防治资金，实现了经济效益最大化。

在农村造地方面，严格按照全区土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，通过严密科学的规划设计，启动并实施了38个区县级项目，投入专项资金6200余万元，开发整理土地1.54万亩。在实施过程中，本着因地制宜的原则，对各个项目区内的田、水、路、林、村进行综合整治，采取规范科学的工程与生物措施，平整土地，归并零散地块等方法，合理建设道路、沟渠、护坡、蓄水池、沉沙凼等农业与农业配套设施，围绕建设现代农业，发展农村经济为目的，不仅新增耕地9377.7亩，而且给农民种植带来了巨大的经济效益。 通过实施土地开发整理工程后，不仅新增了217.2亩可耕用地，缓解当地用地供需矛盾，而且使项目区成为了全国农业产业化龙头企业鱼泉榨菜集团的原料基地，仅种植一项，每年可为当地农民创收150余万元。

好处

造地运动逼出闲置土地

对于上海来说，7.7万亩土地，这已经是目前每年所能提供用地之极限了，这个数字还仅仅是面对4万亿内需拉动大项目中，必须的新增建设用地规模。

上海用地瓶颈在于，其本轮规划确定的土地指标早在2002年就已用完，目前几乎所有的项目都需要调整规划。关键的是，上海已经无法在本市范围内通过土地的开发整理实现复垦，进而达到耕地的占补平衡。

这曾让上海相关部门尤为头疼，但对应政策很快展开。上海自身，寄望于通过盘活闲置土地的“控增逼存”模式改变被动，上海规划与国土资源管理局（下称上海规土局）人士对本报透露，目前其做法是，将上海各区县的土地增量指标分配与存量土地消化相挂钩。

对上海来说，如果能够实现异地占补充平衡，这是取决定意义的。本报记者获悉，目前统筹上海土地监督的国土督察上海局（下称上海督察局）在经过调研了解后，已向国家土地总督察徐绍史提出了上述建议。

“你逼出多少闲置的土地，上头再分配多少新增建设用地给予相应，从而调动区县的积极性。”上海规土局人士透露，“前几年被撤销的开发区土地等都是存量范围，而对提高利用率和容积率的土地，上海现在已经不再增收土地价款。”

与此同时，国家相应政策配套也缓解了地方的一些燃眉之急，国土资源部此前政策显示，地方可将新增中央和省（市）计划投资项目，纳入新一轮土地指标规划统筹安排，此举亦解决了土地指标中，中央与省级的用地需求。

上海也对此项政策进行了进一步的分解，据介绍，上海在市级重点市政基础设施等独立选址项目、重点地区（园区）用地项目的新增建设用地计划上，由市统筹安排，重大产业项目，由市直接供地；而其余各类项目计划分解下达到各区县政府统筹安排。

上海规土局人士透露：“上海目前的新增建设用地计划，是在上一年的基础上增加20%，同时对区县的分解也采用分批次下达方式完成。根据用地需求及土地节约集约利用状况，这样可以合理控制土地利用的节奏。”

激励机制

临近上海的浙江，正在操办一场节约集约用地行动计划。

此项名为“365”的计划由浙江省政府直接负责，此项计划拟降低单位GDP新增建设用地量消耗，记者从浙江国土资源厅最新了解，目前浙江这一数据为9.60平方米/万元，同比过去降低了4.86%，新增建设用地综合容积率同比增加5%。

同时，浙江省把耕地项目补助资金由每亩6000元提高到3万元，浙江2009-2010年政府主导性重大建设项目计划，拟将千万亩标准农田质量提升工程和10万亩低丘缓坡开发项目列入之中。浙江今年各级财政将为此增加不小的压力。

国土督察上海督察局人士告诉本报，宁波市规定，其建设项目投资强度要在浙江省定基础上上浮20%，商业项目容积率不小于1.3，住宅项目容积率不小于1.0，工业项目容积率一般不小于0.8，要求纺织等轻工类项目必须建3层以上厂房。

“宁波的经验在于，不用新增建设用地规模，同样可提高土地利用率。”上海督察局人士表示。宁波同时规定，符合条件通过改造厂房、增加容积率提高土地利用率的，不再增收土地价款和市政基础设施配套费。

据悉，去年宁波共有38家企业实施低效厂房改造。在这一政策的作用下，新增建设面积140多万平方米，容积率由以前的0.65提高到1.16。

位于浙江南端的福建省，2009年需供应扩内需项目37万亩左右，比过去一年增加了20%以上，突如其来的用地需求，让福建各级政府为此“绞尽脑汁”。

上海督察局人士透露，福建虽然山多地少，但是可供开发利用的低丘缓坡地后备资源相当丰富，约有4000多万亩，目前该省正在建立开发利用低丘缓坡地的激励机制。

“福建现在的方法，是由省级财政出资，采取以奖代补，给予所在县（市、区）资金奖励，用于补助低丘缓坡地开发利用过程中的水土保持、植被恢复和地质灾害防治。”上海督察局人士透露。

与此同时，09年年初福建省出台《关于进一步减轻企业负担促进经济发展的若干意见》提出，在不低于国家统一规定工业用地最低出让价的前提下，适当降低工业用地的土地出让价格。此举对于省内工业项目上马具备促进作用。

“先征地、后补偿” 方式再放行

与此同时，自上而下建立土地审批快速通道，其意也在让渡4万亿项目。

2009年3月19日，国土部下发《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》规定，地方面对突增的扩内需项目土地需求，在项目的初步设计阶段，省级以下的市、县国土资源管理部门就需要提早介入，从而缩短用地审查报批周期。

面对以往公路、铁路等线性工程涉及多个市、县，在申报上互相牵制问题，新审批采取“分段呈报”方式，先行完成用地组件报批工作的，也可以地（市）为单位分段呈报国务院批准用地。同时，国土部规定，地方报部审查材料，由现行的35件减少到10件。

通知进行了制度上的解禁，一场“先征地、后补偿”的方式也为4万亿项目放行，但外界对此举在能否保证被征地百姓利益上表示了疑义。

但地方为此进行的探求却在突进，在国土审评新政刺激下，地方释放了征地积极性，在长三角新一轮高铁建设中，沪杭高铁、宁杭高铁均穿之而过的浙江嘉兴市，目前采取了“5＋2”和“白＋黑”审批制度。

据悉，该市的嘉善县在3天内完成了沪杭客运专线项目土地征收协议（草案）的签订。

宁波则为4万亿项目特设行政审批处，将涉及项目建设4项12类行政许可事项和1项行政服务事项并入该处，由一个窗口统一受理，审批时限由一个多月缩短到10个工作日。

再如，上海市规土局亦联合同级相关部门成立项目推进小组，协调扩内需项目推进中的问题。上海同时压缩了农转用审批时间，先期的预公告制度从10天以上，压缩为最短3天。