什么是财务监督机制

财务监督机制是指对财务运行过程中的决策失误、信息失真、动力失效等与预期财务目标背离现象的识别和校正机制。

财务监督机制的内容

企业制定的各项财务管理制度约束，只有得到企业全体职工的严格执行，才能收到预期的理财效果。因此，企业领导既要重视制度建设，建立有效的制度约束，同时，也必须建立强有力的监督机制。作为一个比较完善的监督机制，应包括监督主体、监督内容、监督方式等方面的内容。

(一)监督主体

仅从财务监督的角度来看，既有来自企业外部的监督，如财政监督，也有来自企业内部的监督，如内部审计、考核等。但作为企业领导理财，所应考虑的则是从企业自身出发，如何从内部对企业的财务运作进行监督。因此，监督的主体应是独立于财务制度执行之外的执行者，企业应考虑成立一个专门的内部监督部门行使这一职能。只有如此，才能以一种比较超然的方式监督企业的财务运作，确保财务制度、理财规则得到贯彻执行。一般的做法是在企业中设立内部审计机构，或成立专门的财务监督机构亦可。

(二)监督内容

企业内部的财务监督，其主要内容是监督企业制定的各项财务制度、规章、考核办法等一系列的约束制度能否在实际财务工作中得到有效的贯彻执行。同时，也要对财务部门的理财行为进行监督。企业领导理财的一个重要手段是依靠专门的理财部门理财，但要注意合理、有效运用，对理财部门本身也要加强监督，使之受到一定的制约牵制，以防止出现类似于“内部人控制”的问题。企业领导应协调好二者间的关系，以取得最大化的理财效果。

(三)监督方式

一般来说，财务监督的方式主要有日常监督和专项监督两种。由于企业的财务行为贯穿于生产经营的全过程，同时理财效果的考核又需要按会计核算期间经常进行，因此，财务监督应以日常监督为主。专项监督一般适用于对于一些特殊制度的执行监督、考核。开展财务监督时，内部审计、监督部门在企业领导的直接统帅下，依据自身的工作规程，独立开展工作，直接向企业领导负责。企业领导对财务监督部门的工作要勤于过问，了解监督执行的广度和深度，消除监督执行过程中的阻力，提高财务监督效能。

财务监督机制面临的问题

财务监督机制——财务总监委派制的产生有其内在的必然性，但由于我国是社会主义公有制的国家，且目前正处于计划经济向市场经济的转轨过程中，这样就会面临一系列问题，主要有：

一、目标多元化问题

私人所有者的监督代表一般以股东财富最大化作为目标，评价高层管理者的行为，并力求取得激励与监督目标相容的结果，但财务总监，作为公法人——政府的监督代表。在我国现行条件下，面临着目标多元化，并且互不相容的尴尬处境。

首先，就被监督对象——国有企业来说，目前正在实施的改革方案，包括塑造中介经营机构——国有资产经营公司的做法，一定程度上减少了政府对企业的管理层次，使企业法人财产权逐步到位。但事实情况是，国有资产经营公司大部分由原来的行业主管部门翻牌而来，国有资产管理框架仍是多部门负责，企业仍要为多种可能相互矛盾的目标而努力；国有企业的经理人员在身份上仍为行政官员，他们不是企业家，在工作中也不具有企业家的精神，在考虑问题时，也可能完全是以政府官员的角度和眼光，而这些模式与企业家思考和解决问题的方式是不相同的；在企业功能定位上仍不能完全脱离社会职能。这些表明政府作为社会经济管理者的目标函数仍有可能在企业组织契约中反映出来。这样，当企业目标与社会偏好不一致时(常常是不一致的)，行政干预仍不可避免，这就决定了企业的最高管理者面临着双重的行为规则。从另一方面来说，这些中介机构的建立，在客观上又增加了代理层次，由于终级所有者——国家，并非是人格化资本，这样，要求代理人以利润最大化等为目标经营国有企业是不可能的。而且，在我国，由于受许多因素影响，人民与政府之间、中央政府与地方政府之间、政府与国有资产管理公司之间以及国有资产管理公司与企业之间都存在着根本利益一致前提下的利益追求方面的冲突。具体说，表现为以下三个方面：

(1)代理人有自身合理的、目前的最大效用函数和未来发展所需的追求目标；

(2)多层次、多元化的委托代理关系，使经营国有资产的总目标在各委托代理层难以做到均衡分布；

(3)代理双方所掌握的信息结构不对称。在以上情况下代理人往往会选择有利于自身而有害于委托人利益的行为。

其次，就财务总监本身而言，作为政府的监督代表，在与政府的契约安排中，也不能回避政府托付的社会目标。这就促使他需从两种标准评价和监督企业履约的行为。但是，由于目标的内在排斥性，财务总监还必须确定它们在评价指标中的权重，这是一个困难的问题。进而言之，当被监督者利用相互矛盾的目标函数行使机会主义行为或为经营不善寻找借口、推诿责任时，财务总监的监督功能就更显得苍白无力了。

二、财务总监的委托代理问题

财务总监，代表政府行使企业的监督功能，同样也涉及到代理问题。为了使财务总监委派制能够得以顺利实施，如何设计对财务总监有效的激励约束机制也成了关键问题。

在西方，往往存在着高度发育的支撑着股份企业的外部市场。财务总监，作为要素提供者之一，受到他们的劳务市场的约束，他们的价格依照作为监督者的绩效而被确定。但是，即使在这里也有几大难题：首先，根据团队理论，财务总监作为某企业的一个团队成员，他的边际贡献与高层管理人员的边际贡献都是不可测度的，或者说，它们的测度成本非常高。因为一个外部市场如果能够准确地测定财务总监的边际贡献，自然也应该能够准确地测定经理人员的边际贡献。但从根本上说，之所以存在此机制是因为无法通过市场低成本测定经理人员的边际产出。其次，财务总监的货币收益一般与企业业绩脱钩，这种报酬结构在现代社会中，很难符合财务总监自身的效用函数，也就很难激励财务总监有效地监督和制衡管理阶层。最后，财务总监能否有效地发挥监督功能，还与他能否及时地获取企业信息的能力相关，这又受到他本身的知识结构及在企业中的职位等因素的影响。

而对于我国国有企业，不仅存在着上述问题，而且还面临更为严重的约束条件：

(1)政府难以运用“退出权”保护国有产权，即不论是企业经营者抑或财务总监，即使偏离契约，也可免遭外部代理人(如通过接管)的驱逐。这样，当缺乏某些解决偏离契约问题的事后清算手段时，经理人员会积极谋求得到较契约规定更多的职业消费，他们将发现，在事后的基础上，能够通过规避责任或获取比以前规定更多的额外收入来赢得这场博弈。这就意味着在代理人中必然存在着某种潜在的违约或欺诈行为。

(2)不成熟的外部劳务市场。“用脚投票”的束缚并不意味着财务总监必然能够以损害其他要素为代价而获利，因为如果存在着理性的外部劳务市场，契约主体能够了解事后清算的可行机制的任何缺陷，就一定会主动地将事后偏离契约的估计在事先达成的契约内加以反映。而就我国目前来说，尚缺乏此种市场。所有这些意味着政府必须运用市场外的各种契约的其余特性来弥补市场本身不完善的缺陷，这就导致较高的监督成本。

为减少可能发生的高额成本，目前普遍的做法是将财务总监的道德素质列作契约义务的首位，且鼓励财务总监偏好非货币收益，目标是藉以影响财务总监的效用函数。但这种控制机制天然地具有以下弱点：

(1)在没有明确的外部法律环境确保财务总监的道德素质得以保持时，对市场经济中的“经济人”而言，此契约的履行就不具有硬性约束机制，只是一种“软约束”；

(2)要使非货币收益(诸如权力、地位、荣誉等)在量上随每段时期的监督绩效变动而变动很难，并且这些因素常常是在无形中形成的，它们其中许多因素并不受委托人的控制；

(3)非货币收益倾向于用股东财富以外的因素来衡量成功，施加压力，但对市场经济社会来说，这种倾向最终会以牺牲剩余索取者的利益和经济效率为代价；

(4)最后，我们需注意的是，要使财务总监偏好非货币收益，还得花一定数量的激励成本，并且最终能否取得效果，也是一个未知数。

三、财务总监职能定位的两难处境

财务总监能够执行监督的功能，理论上的重要前提，是他处于独立公正的地位，且拥有充分的信息，但是，这就带来财务总监职能定位的困难。

一方面，为了处于超然的地位，在公司内部控制机制设计中，财务总监的职能应与企业的经营分离。但是，这会产生信息不对称问题，从而产生相应的其他后果。因为，根据德姆塞茨的理论，在团队生产中，要弄清每一个成员对企业生产的贡献，如若在信息方面存在障碍，逃避责任问题便可能由此产生。首先每个人的边际生产力存在度量困难问题，它源于团队生产的产出是多投入要素的联合生产。为了确定每项投入要素的贡献并使报酬与之相对应，就必须观察每项投入要素所有者的行为，以便获得准确的关于贡献的信息。一旦根据不完全信息而确定的报酬之间的差别不能反映各项投入要素边际生产力的差别，就会发生“偷懒”的动机或行为，并且这种机会主义行为还会对团队生产中的其他人的生产力产生影响，由此还会带来“劣币驱逐良币”效应。这样，除非能够有效地监督和计量每个人的行为和努力程度，从而获得确切的信息，否则，这种偷懒和“搭便车”的“道德风险”很难在团队生产中得到有效的克服。于是，鉴于在现代社会中团队生产已成为普遍的生产形式，所以即使没有高层管理者的机会主义行为，如提供歪曲的信息等，而只有所谓的非欺骗性的信息误导或信息提供的不完全性这类行为，财务总监的监督功能也必然受到影响。

另一方面，为了获取有关特定活动充分的信息，财务总监又极有可能参与企业的日常经营，在内部控制体系运行良好时，这种监督机制具有低成本的特点。但是，根据阿尔奇安和德姆塞茨的团队生产假说，如果以监督其他要素所有者的努力程度作为自己专业职能的监工，只是从团队生产的成员中分离出来的要素所有者，那么监督的效果就要大打折扣，因为这样的监工也和其他要素所有者一样怀有偷懒动机。而财务总监如果参与企业的日常经营，本质上就成为团队生产中的一员，这样不仅存在着与企业的高层管理者利益和动机上的雷同从而丧失独立身份，而且会促使财务总监产生偷懒动机，并且在缺乏委托人的有效抑制时，财务总监就有可能根据自己的效用函数决策解，选择与企业的经理人员构成利益共同体，联合起来对付国家的机会主义行为。

四、信息度量问题

信息的非对称性自然会引起度量问题，也就是说，掌握不完全信息的一方设法获得有关的信息，以约束对方的机会主义行为，而不同的度量方式会产生不同的度量成本。

就委托方来说，一般有以下两种方式度量代理人的行为：

1．间接行为度量。即委托方只需鉴定对方行为的结果，如利润率、产品价格等指标，而非行为本身。相对而言，这些指标容易观察，且较易在各有关经济主体订立契约时预先说明；

2．直接行为度量。即委托人直接观察委托的行为本身。这种方式容易受财务总监个人的观点影响，也就是说，它的监督效果主观性较强。

可以看出，财务总监委派制属于直接行为度量方式，但就度量本身而言，很明显，对于直接度量方式，双方争议余地较大，度量者付出成本较高，而获得的信息却具有很大程度的不充分性，因为财务总监只可能观察经理的一部分行为，而且还要受到其专业知识的限制。

建立财务监督机制的必要性

激励是从满足人的物质及精神需要角度出发，通过一定的手段使人主动发挥各自优势，从而达到实现组织整体目标的管理过程。约束和监督则是为了达到目标实现，防止行为和结果偏差而实施的全方位控制。如果对某一资源要素只有激励而没有约束监督，其后果是该要素将剥夺其他要素，而严重威胁其他要素提供者的生存，从而造成其他要素的萎缩以至社会效益的严重受损甚至出现社会动荡。所以，激励是以不影响其他要素正常发展为限制条件的，这也正是对该要素的约束条件。约束和监督是将限制性制度与个人利益有机结合的机制，具有很强的目的性。处在一定的社会环境和市场体系的企业经济活动，不仅要受到外界环境的约束，还要受到微观经济管理的约束。各种约束要素及其产生的后果或期望的行为的各个方面，构成财务的约束和监督机制。

在现代企业制度下，所有权与经营权分离，由于出资者和经营者不是同一个主体，从两者之间的关系角度出发，客观存在着下列3个属性：

(1)出资者与经营者的利益通常是不一致的。

对于出资者来说，企业的利润最终以投资收益的形式为其占有。而经理人员只是资产的经营者，其效用函数中，企业盈利不等于经营者的收入，企业价值最大化也不意味着经营者效用的最大化，因此，经营者追求企业价值最大化的动力不足。如果对经营者的监督不完善，他(她)可能会通过扩大企业规模来实现其权力基础扩大的目的，以提高自己在同行中的地位；或通过增加不必要的非生产性开支达到个人享受的目的；或者通过增加成本的方式侵蚀企业利润。正是由于出资者与企业经理人员这种不同的利益取向，因而理论上存在着经营者利用手中拥有的权力侵蚀所有者利益的可能性。委托代理关系导致出资者与经营者激励不相容。

(2)出资者与经营者之间存在信息不对称。

经营者或企业经理人员拥有关于企业经营过程中各种收人和费用的真实信息，而作为委托人的出资者，由于不参与实际经营，无法获得相应的信息，除非付出很高的成本。这种信息不对称使得激励不相容有可能成为经营者侵犯出资者权益的现实表现。

(3)出资者与经营者对企业经营结果所承担的责任不对等。

经营管理人员对一个企业经营不善导致的恶劣后果，能够承担的责任主要是个人信誉、财产或自由的丧失，因而是有限的。在股份有限公司中，所有者所面临的资产损失可能是全部投资。责任的不对等将随企业规模的扩大而扩大，因而导致经营者为个人利益而可能采取风险过度的行为，同时还可能使经营者采取掠夺性的资产转移行为，使所有者的利益受到损害。

现代公司必须克服上述3个问题，这正是现代企业制度下建立健全监督机制的意义所在，从财务运行过程看，必须在建立有效的动力传递机制和决策机制的基础上，建立必要的财务约束和监督机制，以便及时发现和消除经营者偏离出资者预期财务目标而侵害出资者利益的行为。

我国财务监督机制的现状

过去，我国国有企业追求的财务管理目标是完成足够的社会责任和利润最大化，围绕这一目标，经营者违背所有者长远利益，拼设备和人力，少提折旧和不摊费用，财务上是软约束状态，企业经营者实际上行使着所有者财务监督的职能。

为了弥补国有企业所有者缺位所导致的财务监督弱化，我国政府推行了会计委派制、财务总监制或稽察特派员制，从而完善所有者财务监督。所有者财务监督是从所有者的目标出发，以企业中的国有资本运动及其体现的企业行为为客观实施的监督。其监督对象是通过对会计信息变动的监督来实现对国有资本运动的控制，同时，通过对企业行为的监督来实施对受托责任人——经营者行为的控制。

会计委派制是由政府部门、产权单位直接向所属企业单位委派主管会计或全体会计人员，并授权会计人员监督所在单位会计行为和其他经济活动的一种制度。这种制度由于明确了委派会计人员相对独立的职能地位，有利于充分发挥会计人员的职能作用，对于防止会计信息的人为失真，堵塞财务管理漏洞，强化财务监督的职能，维护国家在企业中的经济利益具有一定的效果。

湖北省是全国最早实行会计委派制试点的省市，从1997年起湖北省财政厅和监察厅联合组织了会计委派制试点。各地根据省政府要求，结合本地实际，在兼顾政府对会计人员统一管理的前提下，区别国有单位与非国有单位、企业及非企业会计管理人员的不同要求，探索出许多切合实际的会计委派制形式，如直接管理形式、主管会计委派形式、财务总监制、财会集中制形式、零户统管形式、“会计楼”形式、“村账站审”形式、企业集团内部委派制形式等。

国有企业财务总监可划分为两大类型，即作为企业内部机构的财务总监(内部管理者层次意义上的)和作为国有资产管理部门派驻集团公司的财务总监(所有者监督层次意义上的)。若从所有者财务监督角度看，国有企业财务总监可定义为国有资产管理部门派出并授权对国有资产授权经营机构及所属大中型国有企业整体财务(包括事前、事中、事后)进行专业、专职财务监督的人员，其职责是维护资本所有者的权益。财务总监制有利于完善委托代理制度和防止国有资产流失，并有助于改变企业内部财务监控乏力的局面。赋与财务总监代表所有者行使监督使命，是与现代企业自我约束、转换企业经营机制、保障经营者合法权益、政企分开和两权分离的基本要求一致的。财务总监在履行其监督职责时必须严格以《公司法》、《国有企业财产监督管理条例》及其他法律、法规为依据，不得超越其职责范围。

深圳市作为经济特区，在全国率先进行了国有资产管理体制的改革，并于1994年开始试行财务总监制，经市国资委同意，由市国有资产经营公司通过向全国公开招聘，选择了6人作为第一批被派到国有控股企业担任财务总监。1996年又选择了15人作为第二批委派担任财务总监，财务总监进入公司的董事会。财务总监对产权管理部门负责，发现有侵犯国有资产权益、威胁国有资产安全等问题时，可直接向国有资产管理部门报告。财务总监的具体职责如下：

①审核公司的重要财务报表和报告；

②参与制定公司的财务管理规定；

③监督检查公司各级财务运作和资金收支情况；

④与总经理联签批准规定限额内的投资及担保；

⑤审核公司新项目投资的可行性等。

所有委派的财务总监工资及福利均由资产经营公司负担。

1998年4月起，由国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员，代表国家行使监督权力。稽察特派员不参与、不干预企业生产经营活动，其主要职责是对企业的经营状况实施财务监督，审查国有企业资产运营和盈亏状况，对企业经营者执行国家法律法规的情况和经营业绩做出评价。国务院根据稽察特派员的评价结论，通过人事部门对企业主要领导人进行奖惩任免，企业依法享有法律、法规所赋予的充分的自主经营权。稽察特派员制度把对经营者奖惩、任免的人事管理与财务监督结合起来，迫使经营者从其切身利益出发关注企业的财务状况和经营成果。这种方式比财务总监制的约束力度更大，更具有权威性。

构建我国现代企业的财务监督机制

(一)确立以终极所有权为主导的财务监督体系

建立现代企业制度下的财务监督机制，必须确立终极所有权主导的财务监督体系，出资者对经营者财务监督的内容一方面包括资本经营者的选择和财务目标的分解落实；另一方面包括对经营者资本增值指标完成情况的监督、考核和奖惩。出资者履行财务监督有如下4种基本途径：

①行使重大财务决策方案的审议批准权，进行事前的财务监督；

②委托董事会对公司的高层经理人员进行经常性的财务监督；

③设立监事会，对董事会和总经理及管理人员进行监督，防止经营者滥用职权、违反法令和公司章程、损害股东的利益；

④聘请外部审计机构对公司的财务状况进行独立公正的审计，确认和解除经营者的受托经济责任。

母公司对子公司的控制通常分为3种类型：

①财务控制，即只对子公司进行财务管理，审计财务绩效，根据财务绩效进行决策；

②战略控制，即不仅要控制子公司的财务，而且还要控制子公司的发展战略，子公司调整经营方向和涉及发展战略的投资都必须经过母公司批准；

③计划控制，即不仅控制子公司的财务和发展战略，而且控制子公司的年度计划及实施。

不论采取何种控制方式，子公司内部都应建立起有效的内部控制制度，在重大财务事项决策、执行和审批等环节形成相互牵制关系。

(二)建立内部监督为主、外部监督为辅的财务监督体制

国有企业实施股份制改造，开展资本运营，应按照《公司法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国务院稽察特派员条例》以及《关于加强国有企业财务监督的意见》等法规、制度规定的要求，加强财务监督。股份制企业的财务监督应实行外部与内部结合的监督体制，外部财务监督是通过稽察特派员制度或社会审计机构(如聘请注册会计师等)来实施财务监督。内部财务监督是通过健全内部财务监督体制来进行财务监督。为促使这一监控办法真正发挥作用，确保国有权益不受损害，同时维护改制后的企业拥有法人财产权和财务自主权，国有企业在财务管理中还应实行投资监督与财政监督、事后监督与事前监督以及国家审计与社会审计的有机结合，真正做到规范有序、监督有方、健康发展。

在国有企业建立现代企业制度过程中，常常存在着将企业财务监督外部化的倾向，如国务院建立的稽察特派员制度，及一些地方推行的会计人员委派制和财务总监制等。这些措施可以在一定程度上解决国有企业财务监督弱化的问题，但却无法从根本上克服作为外部监督形式的局限性，如监督者与被监督者之间的信息不对称、对监督者的激励和再监督等。因此，不能只强调外部监督而忽视内部监督，也不能以外部监督来替代内部监督，要建立以内部监督为主，外部监督为辅的财务监督体系。

借鉴国外企业的经验，日本企业集团的财务监督采用自上而下、内外结合制。对垂直式企业集团来说，内部监督的最高权力机构在集团总公司。财务决策虽是自下而上，但一旦定案，总公司则要监督执行。一般是由总公司定期派员巡回检查。例如，松下公司由总公司财务部的检查部内10多名专员每年(或半年)对各子公司及事业部进行巡回检查，内容涉及账目和经营状况。日立公司则由总公司检查室的30多名专员每1—2年对下属各子公司及事业部进行财务巡查。通过巡查，对企业做出评价，向总经理报告。外部监督主要通过各持股企业互派董事和来自主银行的监督(主银行往往兼有债权人和股东双重身份)。如果企业经营不善，或是财务状况连续恶化，其高层领导人有可能遭受罢免的风险。

我国国有企业的财务监督体系应包括下列4个层次：

1．完善国有企业公司化改制后的治理结构，从而建立公司治理结构为依托的财务监督机制

公司治理结构的关键是要明确股东、董事会和经理三者之间责权利，形成相互制衡的关系。股东大会为公司的权力机构，它委托董事会代理公司重大事项的决策权和对经营者的任免权，并接受股东大会的监督，经理人员则在董事会的授权和监督下行使对企业日常生产经营活动管理的自主权。企业的监督机制通过信任托管和委托代理这种双层嵌套关系内在地形成。在国有企业公司化改制后，所有者的监督就上升到首要的位置。强化所有者对企业经营的财务监督，只有通过完善公司治理结构才能实现。

要完善公司治理，最根本的途径是保证公司董事会和监事会的独立性，加强内部制衡，维持公司法人利益的完整性和独立性。因此，应在公司治理结构中引入独立董事制度。独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。独立董事主要有两项职能：

①检查、监督公司董事会和高级管理人员的表现；

②当控股股东和经理层利益与公司利益发生冲突时，充当领导角色，在关联交易、高级管理人员薪酬安排及董事会人员选聘时，独立董事享有独立的决策权。

独立董事不拥有企业股份，不代表特定群体的利益，不受制于公司控股股东和公司高级管理层，公正性强，可以确保董事会对公司事务的独立判断和集体决策，可以制约内部控股股东，防止合谋行为，保护中小股东利益。独立董事不在企业任职，能够对经理层进行更有效的制衡并客观评价经理层的经营业绩，减少内部人控制带来的问题。独立董事大多为财务、管理、法律、技术方面的专家，具有决策所需的各种知识，有利于提高决策的正确性和科学性。

美国大多数公司的独立董事由其他公司的经理人员或重要决策代理人担任，成熟的经理及独立董事市场能保证公司选到优秀的独立董事，并能促使独立董事自觉地规范自己的行为。20世纪70年代以来，在公司董事会架构中引入独立董事制度已成为一种趋势。根据经济合作与发展组织1999年的调查显示，独立董事占董事会的比例，美国为62％，英国为34％，法国为29％。在《财富》杂志的“美国公司1000强”中，董事会的平均规模为11人，外部董事就达到9人，内部董事只有2人。

在我国，独立董事制度方面的有关法律法规建设尚欠缺，我国《上市公司章程指引》中第121条规定上市公司可以根据需要设立独立董事，但对独立董事的合格人选及其权责并未做具体规定。从实际情况来看，我国部分引入独立董事的上市公司，对于独立董事与其他董事享有相同的权利和义务，也有的公司其独立董事不享有表决权。因此，交易所、证券监管部门应借鉴国际经验与模式，设计符合中国国情的上市公司独立董事制度。同时，我国还应建立以注册会计师和律师为主体的专兼职相结合的独立董事市场，充分发挥市场在选任和约束独立董事方面的有效性。

2. 通过监事会的作用，使出资者财务监督具有经常性和有效性

我国《公司法》明确规定实行公司制的企业应建立监事会，其为公司常设的专门监察机构，行使监督权，其职能是代表股东监督、检查公司的财务状况以及业务运营情况。目前，监事会在公司治理结构中的作用十分有限，内部人控制现象普遍存在，表明在公司的治理结构中监督机制软弱无力和形同虚设。主要原因在于：

①由于现行的组织人事制度，使监事会对董事会和高层经理人员人事安排的干预程度很有限；

②监事会的人员并非专业人员和专家，无法切实发挥监事会的作用。

因此，必须从下列两个方面加以完善：

第一，监事会成员能够真正代表所有者和企业职工的利益，且具备行使监督权的行为能力；

第二，使监督者能够得到准确和充分的信息。

3．建立和完善内部控制制度，形成对财务决策执行过程及一些具体财务事项的日常监督

企业应实行合理的内部控制制度，内部审计人员在企业领导支持下，主要审核会计活动有无违法行为，重点抓内部管理，强化内控制度，提高经济效益。内部控制制度的建立和完善是保证财务信息真实，防止作弊行为发生的重要的制度性基础。内部控制制度包括钱账分管和交叉稽核等控制方法。同时，要建立风险防范机制，及时识别和化解财务风险，提高企业财务运行的安全性，确保国有企业资本保全增值目标的实现。

4．完善财务内部约束机制

财务内部约束机制主要包括财务预算约束、经济责任约束和内部银行约束等。预算“是一种行为计划和有助于协调和贯彻执行的定量的表现”，其种类较多，如按其约束的时间，可分为长期预算和短期预算；按其约束的主体，可分为企业总预算和责任单位预算；按其约束的经济活动，可分为经营预算、资本预算和财务预算；按其约束的方式，可分为固定预算和变动预算等。预算的约束作用主要有：

①明确企业的总目标以及企业内部各部门及个人的经济责任；

②协调企业内部各部门及各环节的经济活动；

③控制企业的日常经济活动；

④评定企业内部各部门及个人的工作业绩。

预算对企业理财行为既有事前约束，也有事中约束，还有事后约束，是构成企业财务约束机制的一个重要要素。

(三)完善财务外部约束和监督

企业内部财务监督体系是企业财务监督体制的基础，但外部财务监督也有其存在的客观必要性。财务外部约束机制即环境约束，主要是通过宏观经济制度、经济法规和市场规律来规范企业经济行为，促使企业的经济活动在法律的市场运行机制的轨道上进行。

外部财务监督是依据国家有关经济法规以及企业有关计划和管理制度等标准，对企业财务活动的合法性、合理性和有效性进行的监督。外部财务监督的作用主要在于保证国家有关经济法规以及企业有关计划和管理制度的贯彻执行，使企业财务活动在这些法规、制度和计划允许的范围内进行，防止不良行为的发生。

根据现代企业制度要求，企业应成为其法人财产权主体，政府对国有企业的财务约束主要依靠财税法律法规约束实现。正是在这种背景下，1992年11月，我国颁布了建国以来第一个《企业财务通则》，之后陆续出台了13个行业财务制度。随着经济环境和社会环境的变化，我国修订了《会计法》，新准则、新制度也不断出台，为规范和约束企业财务行为提供了有力保障。

在现代企业制度下，企业财务人员要同市场紧密联系起来，按市场经济发展要求和经济杠杆规律合理地行使财务职权。在《企业会计准则》和国家颁布的业务规范内，在不违反国家财经法规制度的前提下，着眼于企业，以维护企业根本利益为本，确保企业的财产规模，使其完整、增值。国家不能通过所有者权益对企业的财务管理权力为其调整宏观资金运动服务，更不能要求各个产权代表通过干预企业理财为总资金规模的宏观调控服务。国家应通过财政、货币、税收政策进行调控总资金规模的结构而无需通过财务制度和财务决策进行。

国家应通过注册会计师考试选拔人才，同时选拔有丰富经验、实际操作能力强的专业财会人才充实到注册会计师事务所中来，使其以国家法律准则和制度为准绳，公正、独立、客观地开展会计查证、咨询、验资、公证业务。因此，外部监督主要可以通过下列两种方式实行：

①会计师事务所接受委托对企业财务活动进行审计监督；

②政府审计部门对企业财务活动进行审计监督。

从而为企业的外部利害关系人提供服务，促使企业财务行为合理、合法和有效。