什么是说明理由制度

说明理由制度是行政程序中的一项基本制度，它是指行政主体在作出对行政相对人合法权利产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。

说明理由制度的特点

第一，附属性，是指说明理由是附带在一个法律上已成立的行政行为之上，不是法律上已成立的行政行为，就不存在说明理由之必要；

第二，论理性，是指说明理由是行政主体就作出行政行为的依据所进行的一种主观法理上的论证；

第三，明确性，是指行政主体就行政行为所作的说明理由在内容上必须是确定清楚的，避免行政相对人对行政行为的理由在理解上产生歧义；

第四，程序性，是指行政主体在作出行政行为同时，必须作出该行政行为的理由。

说明理由制度的内容

行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决时，必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。除了具体行政行为以外，行政机关在制定行政法规、规章或发布其他规范性文件时，在可能的条件下，也应在有关的政府公报中说明其事实根据和法律根据。

说明理由制度的现实意义

(一)有利于保证执法公开，实现执法公正，减少执法偏差，增强行政决定的一致性

公开原则长期以来就一直被视为程序公正的基本标准和要求。英国曾经有一个古老的法律格言“正义不但要伸张，而必须眼见着被伸张”，这就是说，没有公开就没有正义。公开旨在让民众亲眼看见正义的实现过程口。行政公开具体而言，就是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉有效参与监督权力的运行。行政公开是现代民主政治的题中应有之意，其目的在于满足公民的知情权，实现公民对行政的参与和监督，以达到强化民主政治，防止行政腐败之功效。

当前推进公共服务行政已经成为时代发展的潮流和趋势，力求在行政主体与行政相对人之间架起一座沟通与信任，服务与合作，执法与守法，管理与监督的桥梁，消除传统的行政中存在的怀疑与对抗，势不两立的关系，从而构建起一种新型的战略互动伙伴式的合作关系已经成为公权力机关追求的一个目标。在行政法律关系中要求达到如此效能，其实现途径之一就是“行政公开”，即“阳光是最好的防腐剂，一切见不得人的事情都是从阴暗的角落里干出来的。行政机关为公共利益而活动，光明磊落，欢迎公众检查……保密的政府行政腐蚀也多，受到公众监督的政府为公众服务的精神也较好”。行政公开的一项重要内容就是要求执法机关作出的行政决定、裁定内容公开，依据公开，论证公开，即向行政相对人说明理由。说明理由制度与公开原则是相辅相成，一脉相承的。公权力机关作出的决定，往往对行政相对人造成有利的授予或者不利的负担，在其对行政相对人个人权益和法律地位造成一定的影响，保障其知悉行政决定理由的权利，就显得尤其重要。通过论证与逻辑的推理、判断，使行政相对人在自身违法行为与责任后果之间寻找到一一对应的因果关系。行政机关在决定裁决作出时明示依据得到事实证据、法律逻辑、法律推理路径以及相关信息，使之为当事人和社会公众所了解、认识和批评，可以有效防止暗箱操作和黑幕交易。即使利害关系人不接受最终的决定，由于理由说明使公众了解和认识到权力行使的过程，也可以增强公众对公权力的信任，鼓励公众更加积极地参与到行政权力行使过程中来。

行政决定的一致性是平等保护的一项重要内容，它要求同样的情况同样的对待，即行政主体在同时面对多个行政相对人时应当一视同仁，反对歧视；在先后面对多个行政相对人时应当前后致，反对反复无常。如果行政机关处理的两个案件中的事实根据和法律依据相同或者基本相同，而行政决定不同或者相差较大，不一致就产生了，就直接导致了对行政相对人的不平等、不公正的对待，平等保护的原则就遭受到否定。因此，同样的法律依据和事实根据，同样的理由和同样的推理过程，就应当依法得出同样或者类似的最终决定。说明理由制度要求决定或者裁决的作出者陈述其理由与推理过程，明示其推理路径，从而使得同一决定的作出者在对行政个案处理中必须考虑以前决定的过程和理由，遵循同样的决定规则，作出符合一致性的结论。由于遵循同样的推理路径，不同决定的作出者对行政个案的处理过程中也需要考量前人由此得出的行政决定，从而使得行政决定更趋于一致性，避免出现前后矛盾或者明显不一致。从人的一般记忆模式和行事规则看，经过深思熟虑的理由说明和推理往往是最令人铭刻在心的而不容易忘记的，所以这就更能保证决定的一致性和协同性。

(二)有利于约束行政裁量权，防止行政决定的专横和任意，使得行政决定更趋于理性和正确

行政裁量权指行政机关的自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。尽管从行政机关性质上说，其属于是执行法律的机关，其行为应当依法实施。但现代社会国家主动干预社会经济生活、政府管理社会经济事务的职能不断扩大。行政行为的技术性、专业性大为增强，行政活动的复杂性、多样性更加明显，立法机关不可能对全部行政活动都作出详尽的规定作为行政机关行动的准则，不得不允许行政机关拥有适度的行政裁量权，使之适应复杂多变的社会生活。洛克曾经说过：“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交给握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理”。其实，行政裁量为现代法治所必需，国家必须承认行政裁量权的存在和作用。但这只是问题的一个侧面。问题的另一个侧面就是“所有的行政裁量权都可能被滥用，这仍是至理名言”，因此，我们既要强调对行政裁量权的需要，也要注意到它的危险性，强调对这种权力的监督和控制。其实，行政裁量虽然意味着在法律所未及之范围内，行政享有某种程度的决定空间，但同时它也不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应当是法定的、有一定之规的权力。在此情况下，行政合理性原则应运而生，这就是我们常说的“理陛是法律的生命”。

在我国行政执法中，因为缺乏明确具体的证据认证规则，执法人员在行政执法认定证据方面享有较大的行政裁量权。虽然法律要求执法人员作出具体行政行为以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会的危害程度相当，但因行政人员在作出行政决定时不要求论证说理，不要求论述行政相对人违法行为与违法后果之间形成的对应关系，所以在行政人员心中，无意之中产生了一种“超自由心证主义”。在其他各国，为了限制行政人员的自由心证主义，一是制定严格的证据规则，限制行政人员采用证据的任意陛；另一方面规定行政决定的说明理由制度，要求执法人员明确说明采纳证据与运用证据认定案情的依据。但是，我国既缺乏相应的证据认证规则，有没有行政决定的说明理由制度，因此行政执法人员的采纳、运用证据就没有受到限制，其行政裁量也就丧失控制和约束。说明理由制度在立法上规定不完备，导致行政裁量权较少受到规范和约束。建立说明理由制度，就是要构建一套证据的认证规则，避免对相同的案件的认证出现因人而异、因地而异的情况。在行政决定的论证说理中充分地运用证据规则来说话，减少不必要的、空洞的说教与面目可憎的抽象的、概括的事实的累积，从而有效地约束行政裁量权。

行政决定需要建立在一定的客观事实基础之上。说明理由制度使得决定过程更加理性和正确，防止或减少公权力的任意专横和随意性，体现了限制和约束公权力的功能价值。说明理由制度要求行使公权力的机关在作出行政决定、裁决时需要陈述法律依据和事实理由。一项确定的理由必然支持一种确定的决定而不是相反的决定，如果其说明的理由是成立的，其所支持的决定肯定是理性、规范的而非任意妄为的。这就必然要求决定的作出者首先能够提供最低限度的理由以自圆其说，并籍以说服行政程序参与人，从而不能专横、武断地缺乏真凭实据地草率作出结论。

同时，说明理由制度体现了决定过程与最终决定的内在联系；要求决定作出者根据行政程序中取得的证据和记录说明自己的推理过程，而不能以行政程序之外或者记录中原本不存在的证据资料支持自己的结论。这样，公权力机关必须慎重考虑其决定所依据的法律依据和基本事实，找到支持其结论的合法合理的理由，使得决定的结论更加理性和正确，而不能任意做出决定。正如哈贝马斯所言：“正确性”意味着合情合理的，由好的理由所支持可接受性。

（三)有利于保障和维护行政相对人的合法权益，尊重个人尊严，增强对行政决定的可接受程度

当今法治社会，公权力机关一方面是维护社会秩序，提高行政效能，保护社会公共利益；另方面在于严格控制公权力滥用，保障行政相对人合法权益不受侵犯。尤其行政裁量权进入深入到社会经济生活的诸多方面，保护行政相对人并使其正当合法权益免受侵害，已经成为法律的一项重要价值取向。公权力机关在说明理由过程中，往往以书面形式向行政程序参与人及社会公众说明其行政决定的过程，对程序的参与人的程序行为和实体主张作出回应，如对程序参与人提供的证据作出采信或不采信的回应，对当事人申请撤诉等程序主张审查并作出同意与否的决定。

行政决定简单无论证，就是在一定程度上漠视了行政相对人的权利，尤其是知情权与监督权。行政相对人的知情权与监督权是一种宪法权利。行政相对人有权知晓自己触犯了什么法律、法规或者规章，有怎样的事实证据作为机关处理的根据，自己实施的行为与被机关处理之间是否存在的必然因果联系，行政机关为什么给予该种处理而不是其他处理。公权力机关的行政决定对于当事人的疑问应当有一个回应的过程，回应的过程首先也是反映了对个体权利和个人尊严的尊重，使程序参与人在程序中获得尊重，强化对公权力的信任，从而使得最终的决定更加容易被程序参与人理解和接受。如果对程序参与人的程序行为与实体主张不进行回应而只是简单地作出决定，无法提供合法合理的决定理由，程序参与人认为自己的权利和主张未得到应有的重视，决定就可能难以得到当事人的认可，进而容易受到当事人的质疑甚至反抗，使法律关系处于更加长久的不稳定状态。行政相对人从当前公权力机关的行政决定文书上，根本看不出自己被处理的依据与处理的结论之间推理的过程与分析的理由。行政相对人的知情权被漠视是一个不争的事实。

行政相对人被处理后，有权依据处理结果作出最终趋利避害的选择，其如果认为行政机关的事实认定与处理结果之间没有必然的对应联系，违反了逻辑判断规则，就可以判断行政处理不合法，采取救济措施的可能。如果判断行政机关处理没有问题，就可能接受该处理，作为以后守法的借鉴。从目前社会实践来看，行政争议的数量不是减少了，而是增多了，并且绝大多数争议都则是行政相对人试图通过上访寻求解决。当事人不信任公权力机关行政决定、司法判决，理由很多，但其中一条非常重要的原因不排除就是因为公权力机关不尊重当事人的权利，不正面回应当事人的诉求造成的。社会公众提出救济意味着指责和批评其反对的行为，如果不说明理由，则无法进行有效的反对。说明理由提供了公权力行使过程中的详细信息，从而为利害关系人、公众的批评和司法机关的审查提供了具体的对象，使其决定能够得到有效的监督，也有利于为利害关系人提供有效的法律救济。与一个武断的决定或裁定相比，一个说明理由的决定更容易被发现其瑕疵，通过其可以更有效地减少公权力滥用的几率，为利害关系人提供更加完整的保护。如果行政机关的行政决定内容制作精美，说理明晰，论证清楚，列举事实客观，援引依据准确，行政相对人接受行政处理的程度必然会有大幅度提升。

(四)有利于减少行政相对人与公权力机关的争诉和分歧，实现定纷止争，案结事了，从而提高行政执法效率

在传统行政法时代，行政公正是行政主体首先要求考虑的问题。随着社会经济不断发展，行政效率就提上了议事议程。公正、秩序与效率已经被认定为行政的三大价值取向。在行政学中，行政效率的概念已经超越了原本的效率概念，有其特定的涵义。具体而言，行政效率概念的基础应是管理活动中带来的社会价值、社会效应。一则不可单纯地追求效益，效益与效率不完全一致；二则不能只顾微观，否则可能损害整体效率与长远效率；三则讲求动机与效果的一致，动机好，效果好，才会有效率。其实，在许多法治国家的实践中，高效行政已经成为首要目标。我国机构改革的目标之一就是要建立高效政府。

在行政管理实践中，行政相对人与行政机关发生争诉的理由很多，或对行政决定最终结果不满，或对行政执法过程存在腐败行为不满，或认为行政决定执法程序存在明显瑕疵不满等，另外还有一个就是行政相对人对行政决定简单无论证不满。受传统神秘主义执法思想的影响，公权力机关不习惯在行政决定中过多的说明理由，它们都大都认为只要行政决定处理结果公正合理，说明理由多此一举，即说明理由制度与公权力的行使效率之问存在一定的紧张关系，说明理由需要时间和必要的经费支出，可能会降低效率。乍一看此观点，不无道理。从正常的执法来看，说理论证必须投入精力，理所当然就会影响行政效率。

笔者认为上述问题，有两个命题需要厘清：是如何理解对内说理而对外不说理；二是如何理解行政效率的范畴。针对第一个问题，似乎费解但并不费解。但凡在公权力机关待过的人都知晓，行政机关在作出行政决定时，都有具体行政人员承办该案件，在公权力机关行政领导签发对外制发的行政决定时，承办人员都会事先拟定一份案件审理报告，具体说明行政决定形成的原因和理由。据笔者了解，所有这些案件的审理报告都是洋洋洒洒，不下千言，其论证不可谓不严谨，引用材料不可谓不丰富，其逻辑推理不可谓不缜密，为什么将这些论证说理水平并不低的案件审理报告仅仅供奉给行政长官作为内部审批的材料，而不将其毫无保留地展示给行政相对人作为对外法制宣传的工具与展示自身依法行政的良好形象呢?由此可见，那种认为在行政决定中注重论证就会影响行政效率的说法值得商榷。因为在公权力机关内部，行政决定的拟定初稿中已经有了比较充分的说理与论证，遗憾的是，这些对内说理而对外不说理的做法给人造成了误解，即说明理由会影响效率，笔者认为实则不然。

对于上述第二个问题，单从说理与不说理比较，在行政决定中说理肯定比不说理更加费时间、费精力，影响行政效率似乎是必然的。但我们对执法效率的理解不应当将其狭隘化，格式化，而应当将其放在一个系统中去考量。据笔者了解的情况，许多行政相对人在受到不利的行政决定后，往往习惯通过行政救济和无休止的上访来试图解决争议和纠纷，维护权益，而公权力机关为应对这些旷日持久的行政争议，可以说耗费了大量的人力、物力和财力。这些执法争议问题的出现，与行政决定制作简单无论证甚至武断关系很大。如果行政决定的内容公开，文字表述严谨，证据的取舍科学、论证合理缜密，尊重行政相对人的知情权与监督权，保障当事人的个体权利，对当事人程序行为、实体性权利予以充分的回应，必然减少行政相对人与公权力机关的争诉，实现定纷止争，案结事了，节约执法资源，降低执法成本，从总体上提高行政执法效率，这难道还不容易理解吗?

(五)有利于扩大法制宣传和教育，提高公权力行为的可预测性，同时增强行政相对人的守法自律意识

在某种意义上说，人们对事物感兴趣的程度取决于事物与他们的相关程度。现代文明诸国，法制日益健全，法律法规解释浩如烟海，一般的群众根本无暇关心它们。如果公权力机关对某一当事人作出的一种处理结果同时，所列举的事实清楚，论证有力，证据采用合理，让行政相对人明白自己的行为所导致的后果在法律与事实上能够找到一一对应的联系，在行政相对人心中就会留下很深的印象，从而起到必要的教育作用。同时，随着社会的发展，社会主体之间的关系日趋复杂，新型的社会关系和社会事务与日俱增，公权力对个人权利领域的影响也是日趋广泛和渗入，社会公众对公权力的行使产生了更多的依赖。社会公众希望能对公权力的行为作出预测，以便更好地安排自己的生产、生活。说明理由在对个案进行分析说明的过程中，说明了公权力对事实的认定和对法律规则依据的援引，并阐述其对事实证据和法律规则的态度以及它们与最终决定的逻辑关系，从而使得当事人和其他社会公众能够清楚地了解到公权力行使过程中的相关信息，对同样或者类似的个案作出自己的判断和预测。

如果公权力机关作出不利行政相对人的行政决定只是简单的文字材料堆砌，行政相对人一般都会产生对抗和抵触情绪，认为自己不该处理或者认为不该如此严重处理。有许多公权力机关处理的行政案件，当事人不服行政决定，申请行政复议，但是复议之后仍然维持了该行政决定，但行政相对人并再寻求司法救济。当然其中的原因很多，他们或许是认为行政诉讼成本太大，或许不敢与机关对簿公堂担等。但有一个原因恐怕不能排除，即行政复议决定文书中对事实证据的分析与论证推理，得出的结论已经让行政相对人认识到自身违法行为与处理结果之间具有一种必然的联系。通过对行政执法过程的公开与行政决定中的理由说明，有助于行政相对人学习法律，自觉守法，可以对行政相对人起到必要的警示作用，教育他们守法自律。

国内外行政行为说明理由制度的现状

(一)国外说明理由制度的有关规定。许多国家的行政程序法均明确规定了说明理由制度，如德国《=行政程序法>第39条，日本《行政程序法》第14条，荷兰《基本行政法典>第3条等都明确规定了说明理由制度。法国《说明行政行为理由及改善行政机关与公众关系法》规定行政机关作出行政决定应当说明理由，说明理由应当以书面形式进行，且应指出构成决定根据的法律理由和事实理由；美国《联邦行政程序法>规定，所有的行政决定都必须附有关于“事实、理由、结论以及相应的依据”的说明，除非“某些理由是不言自明的”；在英国，说明理由被视为行政正义的一个基本要求。

(二)国内说明理由制度的现状及存在缺陷。我国没有统一的法律规定行政程序的说明理由制度，只是散见于个别法律之中。如《行政处罚法》第39条规定：行政机关给予相对人行政处罚，应在处罚决定书中载明当事人违法的事实和证据，以及处罚的依据。这实际上是在行政处罚领域确立了说明理由制度。该制度要求行政主体在作出对相对人的行政处罚决定时，必须给以合理、合法的解释。《行政许可法》第19条规定：“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采用听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况同时，《全面推进依法行政实施纲要》中要求，行政机关行使自由裁量权时应当在行政决定中说明理由”。综上，尽管目前我国法律对行政行为说明理由有一些零星规定，然而这些规定还不够系统，行使自由裁量权时说明理由还存在着不足之处：第一，事实认定的理由比较简略。较少引用证据去论证认定的事实，也很少对当事人提出的证据进行分析，对这些证据及其证明案件事实之间的关系不予说明。第二，有关法律的论证比较欠缺。不少行政处罚决定书在解释当事人的行为为什么违法、违反的是什么法的认定上有欠缺。第三，对行政机关和行政相对人之间争议的问题缺少解释。在双方发生争议的情况下，为什么坚持行政机关所认定的而否定对方的事实和理由，明确的说明比较欠缺。

行政行为说明理由制度的立法构想

行政说明理由制度是现代行政程序中的重要组成部分我国目前没有统一的行政程序法典对行政行为说明理由加以规范，单行法规中也罕有说明理由的规定。因此，在统一的《行政程序法典》中应规定行政说明理由制度。

(一)行政行为说明理由的时间。

一种观点认为说明理由的时间，必须是在行政主体作出影响行政相对人合法权益行政行为的同时说明理由，既不能在作出行政行为之前说明理由，也不能在作出行政行为之后才说明理由，这一点同国外的规定是一致的。另外一种观点主张进行两次理由说明：拟作出行政行为时的初次说明理由和作出行政行为时的再次说明理由。前者是为听取相对人的意见，以实现行政公正；后者则是为相对人寻求法律救济和有权机关进行审查提供便利条件。初次说明理由与行政行为的作出之间应有一定间隔期，以保证相对人收集充分的证据进行防卫。同时，行政活动具有连续性，故间隔期不宜过长。

(二)行政行为说明理由的主体。

行政行为说明理由的主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政活动，并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织。在我国，行政行为说明理由的主体主要有以下几类：第一，行政行为是由一个行政机关作出的，那么该机关就是该行政行为说明理由的主体；第二，如果行政行为是由两个以上行政机关以共同的名义作出的，那么这两个机关都是该行政行为说明理由的主体；第三，法律、法规授权的组织作出该具体行政行为的，那么该组织是该行政行为说明理由的主体；第四，行政机关委托的组织做出的行政行为，作出委托的行政机关是该行政行为说明理由的主体；第五，县级以上地方人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为，派出机关是该行政行为说明理由的主体；第六，政府工作部门依法设立的派出机构作出的行政行为要区别对待，如果是以派出机构的名义作出的，那么派出机构是该行政行为说明理由的主体；如果是以政府工作部门的名义作出的，那么政府工作部是该行政行为说明理由的主体。

(三)行政行为说明理由的范围和方式。

说明理由的范围不仅应包括具体行政行为也应包括抽象行政行为。从行政管理实际来看，行政行为的种类及其数量都非常庞大，不可能对所有的行为都说明理由。从我国实际来看，下列行为应当说明理由：全部或部分地限制当事人权利或利益的；增加当事人的义务或者对其实施行政处罚的；否定了当事人的复议、复核、申诉等申请救济行为的；和当事人的要求全部或部分相反的；和技术评估报告、可行性研究等全部或部分相反的；不同于通常惯例或者原则的；撤销、变更、中止以前的行政行为，使当事人的利益受到损害的。相对于上述应当说明理由的情形，可以免除行政主体说明理由义务的例外情况主要有：如情况紧急，行政主体没有时间说明理由，可不说明；行政主体对行政相对人的请求不作答复被认为是同意相对人的请求的情况；法律规定的如涉及国防外交等事项的国家行为、保密事项的；行政决定并未限制公民权利、不影响相对人权利义务的行政行为，受益行政行为等。

行政行为说明理由的方式应当以书面说明为原则，口头说明为例外。无论是授权行为、处分行为、行政合同还是行政指导等行为，都应以书面的方式说明理由，尤其是对相对人的权益有重大影响的行政处分行为，必须采取严格的书面形式。这是保证相对人的合法权益与行政机关行政管理活动规范化的必然要求。

(四)行政行为说明理由的内容。

行政行为说明理由的内容应确定一个最低标准，以此来衡量说明理由的内容是否符合要求。这些标准应当是：第一，事实依据，即作出行政行为的主要事实依据，以及说明行政主体是如何取得该事实依据的。所谓主要事实依据，是指一个理智正常的人借助该说明中所陈述的事实依据，可以明了行政主体的目的和事实推定。行政主体作出行政行为所依据的事实证据不仅内容合法，而且取得证据的方式、形式也必须合法。第二，法律依据。说明理由中对法律依据的说明应全面展示行政行为的法律性依据，包括制定法、判例、政策、行政惯例和行政法的般原理。行政主体还要向行政相对人展示出其根据选定的事实而选择法律时的推理过程。第三，运用自由裁量权的考虑，即在没有法律规定或法律规定较为笼统的情况下，行政主体实施行政行为的正当性理由。行政主体运用自由裁量权应说明行政主体在作出行政行为时运用了自由裁量权以及在运用自由裁量权作出某一行政行为时的裁量依据。

(五)行政行为说明理由的瑕疵及法律后果。

行政主体在说明理由程序中出现的违法或不当情况就是说明理由的瑕疵。其表现形态有两种：一是行政主体未履行法定的说明理由义务；二是行政主体虽然对其实施的行政行为进行了说理，但该说理未达到正常的标准或有悖于正常的标准。说明理由瑕疵主要是行政行为程序违法。对于行政主体违反法定程序而作出的行政行为，可采用撤销、补正等形式予以解决。

说明理由制度是法律程序体现正义、保障程序理性的必要条件和重要手段。一个提供了理由的决定固然未必是准确或体现了正义的，但没有任何理由加以支持的决定仅从形式上就令人难以接受。在我国正在进行的行政程序法制度建设中，人们没有理由拒绝说明理由这一制度性安排。