渊源与涵义

所谓明确，即明白、确定，英语中的clear、definite和德文中的Klarheit 、Bestimmtheit 召开大会即表达此意。行政明确性原则即是指行政行为的内容应明白确定，行政机关作成的行政处分、行政指导及行政契约等，只有在其内容具有充分明确性，效力才会受到肯定，否则，会构成无效或撤销的原因。

从实证法上考察，行政明确性原则作为一个行政法一般原则最早产生于德国，其影响主要及于日本和中国台湾地区。德国1976年联邦行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetzes）第37条第一款规定：“行政行为的内容必须充分明确。”德国学者认为，“行政行为的表述必须如此明白，以致相对人可以准确无误地理解行政机关想要什么，而这一点反过来以行政机关自己作出无疑义的决定为条件。”日本1993年《行政程序法》第1条第一款规定：“本法的目的在于通过规定与处分、行政指导以及申报有关的行政程序上的共同事项，以确保行政活动的公正和提高其透明性（指行政上的意思决定之内容及过程对国民而言是明晰的），从而有助于保障国民的权利利益。”该款主旨在确立行政公正、公开原则，但从该条对透明性的解释看，可以说也包含了行政明确性原则的基本精神。中国台湾地区1999年《行政程序法》第五条也规定：“行政行为之内容应明确。”台湾学者也指出：“在一个法治国家，要求行政行为具有明确性、可预见性、可测量性，以维持法律秩序的安定性，就行政法规的立法而言，行政行为的明确性及预测可能性，要求行政法规应尽可能明确，以便人民可以毫无疑问的理解；什么是被允许，什么是被禁止的，行政机关可以对人民采取什么措施。”但应当指出的是，在其他国家的行政程序法或者单行行政法律中，有关行政行为明确性原则的内容也是普遍存在的，只不过它们没有将其作为法律基本原则来规定。

从理论上来说，行政明确性原则是公法上明确性原则的组成部分。所谓明确性原则是指法律、法规及其它行政行为，内容必须明确，涉及人民权利义务事项时，须有清楚之界线及范围，使人民有所预见与遵循；明确性原则乃宪法层次之原则，其效力不限于行政行为范围，而包括法律及法规命令.公法上的明确性原则主要渊源于大陆法系的罪刑法定主义所派生的明确性原则，又被称为不明确即无效原则（void-for-vagueness doctrine）。根据该原则，虽然罪刑是法定的，但其内容如不明确，就无法防止刑罚权的滥用，罪刑法定主义保障公民自由的目的也就无法实现。罪刑法定原则对宪法、行政法的影响主要表现在税收法定原则、处罚法定原则等方面，两者均包含了法律明确性的要求，比如宪法学上的“税收法定原则”要求税法对征收内容规定应明确，处罚法定原则则要求只有在法律明文规定的情况下，公民违法才可予以处罚，即“法无明文规定不得罚”。可以说明确性原则经历了一个从要求刑法明确到要求法律明确再到要求立法行为、行政行为、司法行为等一切公法行为均应明确的发展过程。比如在德国，明确性原则已经成为一个宪法层次的公法原则，要求无论是法律、下位法规范乃至个别行政与司法决定，均必须足够明确。

那么，何为行政明确性原则所要求之明确性呢？德国学者认为，行政行为要达到明确性原则之要求须具备以下要素：

（一）可了解性

行政行为的方式、内容，必须使公民或国家机关能了解其意义。

（二）可预见性

行政行为的方式、内容的明确性须使公民得以预见行政机关会采取什么措施以及自己行为的后果。

（三）可审查性

行政行为是否达到明确性原则的要求，最后必须有接受司法审查的可能，只有如此，人民权益才能加以保障。

值得补充的是，判断一个行政行为明确与否的标准是人们能否理解以及不同的人对此的理解能否基本一致。如果一个行政行为之意思表示让人们没法理解或者理解很不一致，那么该决定就是不明确的，反之，就是明确。根据现代哲学解释学的理论，一个人的理解活动受到他已有的知识和经验（即所谓的“前理解”）的影响。因此，对于任何一个作为理解对象的文本，具有相同或相近的知识和经验背景的人们之间更容易具有一致或相近的理解，行政行为也不例外。一个行政行为到底明确与否，不同知识和经验背景的人很容易具有不同的判断。行政明确性原则要求的明确性应是指行政行为应能够使具有通常判断能力的人们获得一致理解，最低限度在一个法律或相关的职业共同体内，不同的人可以通过一个合理的交流过程根据常识和专业知识对同一行政行为得出相对一致的理解，也即行政行为之意思表示“能经由适当组成之机构依其专业知识及社会通念加以认定及判断”。

理论依据

法治国原则及民主国原则为公法上明确性原则之依据。 深化行政管理体制而行政明确性原则的理论依据，则主要在基本人权原则、法的安定性原则与法律明确性原则。

（一）基本人权原则

人权是指作为一个人所应该享有的权利。虽然在人权源起于何时问题上，学者们有所谓人权是人类社会发展到一定阶级的产物，是在法律之后产生的，或者认为人权是随着人类的生产而产生的等不同论断，但人权口号由17、18世纪西方资产阶级启蒙思想家最先提出这一点上，则认识基本一致。在奴隶社会和封建社会，不仅国家政权建立在“君权神授”基础之上，而且还公开推行等级特权和不平等。17、18世纪的西方资产阶级启蒙思想家提出了“天赋人权”学说，强调人人生而享有自由、平等、追求幸福的权利。在启蒙思想家提出的天赋人权学说和人权口号的指导下，资产阶级开始进行了争取人权的斗争。在资产阶级革命过程中以及革命胜利后，人权口号逐渐被政治宣言和宪法确认为基本原则。

行政明确性原则要求为行政相对人设定权利和义务的行政行为，其权利和义务的内容本身应当明确、具体，这一方面可以使行政相对人容易了解自己的权利和义务，进而知所应对进退，另一方面也方便行政相对人有针对性地提出司法救济。此外，更重要的是，对行政行为明确性的要求可以防止行政权力的滥用。这对于保障人身自由、生存权和财产权等基本人权发挥着一定作用。因此，从宪法中的基本人权原则可以推论出行政明确性原则之要求。

（二）法的安定性原则与法律明确性原则

法的安定性可能包括两层含义：其一是指“藉由法达成之安定”，其二是“关于法本身之安定”。法的安定性原则，一般是指关于法本身之安定的原则。不少学者认为，法的安定性是法律追求的终极价值之一。

法本身的安定性包含法律稳定性的要求，但不应等同于法律的稳定性。德国学者认为，“法的安定性具有内容和形式两个方面的含义。内容上的法的安定性是指法律规范内容的明确性，即所有的法律规范都应当明确具体，公民可以明确无误地理解，国家活动因此具有可预测性。……形式上的法的安定性是指法律的稳定性和可靠性，具体表现为法的连续性原则和信赖保护原则。法律的溯及力必须予以限制，公民对法律的信赖必须予以保护，行政行为的内容必须明确肯定。”

可见，行政行为的明确性要求与法律明确性原则在精神上是一致的，都是为了贯彻法的安定性价值。如果没有法律的明确性，行政行为必定缺乏可预见性，而行政行为如果缺乏明确性，也必定使法律明确性原则追求的法的安定性价值落空。行政行为明确性的要求，正是由于行政行为往往是在个案中适用一般法律规范的过程，具有将一般法律规范在个案中具体化的功能。因此可以说行政明确性原则是法律明确性原则在法律实施阶段的延伸。

确立行政明确性原则既是在行政领域对宪法基本人权原则的落实，也是在行政领域对法的安定性原则与法律明确性原则的贯彻。但是随着该原则的适用领域的扩大和重要性的凸显，它已经日益成长为一个独立的行政法的一般原则之一。如中国台湾地区从德国引进行政明确性原则后，该原则日益受到重视，并在1999年的行政程序法中明文确立。在欧洲，随着欧洲一体化的进程，明确性原则也已经逐渐成为欧盟法律中的原则之一。

主要价值

（一）行政不明确的弊端 城管执法

在谈行政明确性原则的价值之前，有必要先对行政各主要领域中行政不明确的弊端作个简要分析。

1.在所有广义的行政行为之中，数行政立法不明确可能造成的危害最大，其主要体现有以下几方面：首先，对相对人而言，行政立法不明确使相对人对自己行为会带来的法律后果的可预见性大大降低，从而也降低了法律上的安全感，在许多方面常常无所适从。行政立法不明确有时使判断行为的合法性变得困难，也是社会纠纷的一大源泉。其次，对行政机关而言，行政立法不明确会造成行政活动中法律适用上的困难，使行政的效率降低，成本加大，还会增加依法行政的难度。行政立法不明确也会给行政机关滥用权力、违法行政大开方便之门，同时也给其他国家机关监督行政机关依法行政增加了难度。最后，对法律本身而言，行政立法的不明确会破坏法律体系内部应有的协调一致，损害国家法律应有的权威，同时也会削弱人们对法律的信赖和信仰。而国家法律有权威，人们信赖和信仰法律正是法治的基础。

2.狭义的行政行为（行政处分）不明确会导致当事人因难以知悉国家所课与义务和给予权利的内容而无所适从，破坏法的安定性价值的实现，比如行政机关未规定拆迁时间、地点的强制拆迁决定或征收对象不明确的土地征收裁定等。行政行为不明确有时还会给当事人造成不必要的危险和损害，比如行政机关所为的不明确的交通指示等。此外，有时候不明确的行政行为是行政机关滥用职权的表现，比如故意不采用书面形式、不说明处理的事实根据和法律依据等。

3.行政指导不明确不仅会使行政指导的目的落空，还会导致相对人因为错误理解而遭受损害。因为行政指导的对象经常是人数众多的甚至不特定的行政相对人，所以比起个别行政决定的不明确而言，行政指导不明确的危害往往更大。

4.行政合同不明确的弊端，台湾学者认为，在于容易导致行政机关“出售公权力或压榨人民或于给付上有不当联结之情形发生”。

（二）行政明确性原则的主要价值

现代法理学将法律的要素简化为概念、规则与原则，其中原则是比规则更高层次的概念，具有比规则更高的概括性和稳定性，指导规则的制定和实施。原则之所以比规则具有更高层次，可以指导规则的制定和实施，是因为原则比规则更直接、更集中地体现了法律关注的基本价值。法律关注的价值是比法律原则更高位的概念，具有比原则更高的抽象性和稳定性。而任何法律关注的价值又对应于个人和社会的基本需要之满足，或者说，根植于人性之中一般认为，为现代法律所关注的基本价值有自由、安全、平等、公正、效率等。法律承载这些基本价值实现的方式，便是确立一系列体现和调和这些价值的行为规则。为了预防规则的流变导致规则对这些基本价值的背离，各国又通过确立法治原则、民主原则、人权原则等能更直接体现这些价值的法律原则来保持法律制度在价值追求上的稳定性和连续性。

上述行政不明确所导致的弊端种种，概括而言就是损害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人类基本价值。而行政明确性原则之所以被确立为一个行政法的一般原则，也正是因为其承载了这些法律所要促进的主要价值。

1.行政明确性原则的安全价值

行政明确性原则最首要的功能就是通过确保法的安定性贯彻法律的安全价值。行政明确性原则的贯彻使得公民对自己行为的界限和后果以及行政机关的行为具有预测可能性，从而具有安全感。

2.行政明确性原则的自由价值

行政明确性原则要求一切行政行为都具有明确性，一定程度上有利于防止行政权力的滥用，保护公民的基本权利。而一切权利归根结底都是人的自由，保护权利就是促进自由价值的实现。

3.行政明确性原则的其他价值

安全和自由是行政明确性原则承载的主要的价值，此外，行政明确性原则也有助于法律公正和效率价值的实现。从经济分析的角度出发，行政不明确尤其是行政立法的不明确常常使人们选择自己行为的风险加大，即成本增加。不仅如此，行政立法的不明确还会导致行政机关对合法行为的处罚，这既是不公正的，也是无效率的。

适用范围

法律原则比法律规则在内容上更具抽象性、在适用范围上更具一般性，从而具 行政执法人员考试有指导相关规则实施以及补充成文法之局限性的功能，行政明确性原则亦不例外。德国1976年《联邦行政程序法》第37条第一款规定的“行政行为的内容必须充分明确”仅适用于该法第三章所指的“行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施”，即狭义的“行政行为”。但行政明确性原则作为行政法的一般性原则，已经广泛适用于行政法各领域之中。因原则于各行政领域适用时必须进一步具体化，故于不同的行政领域有不同的适用要求。现将行政明确性原则于各主要行政领域的适用要求和后果分述如下：

（一）制定法规命令和行政规则

行政明确性要求行政机关制定法规命令应符合明确性原则的要求。因为行政立法具有立法和行政双重属性，所以行政立法应符合明确性既是法律明确性原则的当然要求，也是行政明确性原则的题中之义。

具体说来行政立法需符合下列要件：

1.形式要件

一切法规命令审议通过后都应在政府公报上公布，否则不能生效。

2.实质要件

明确性原则要求“法规内容之构成、法律效果、生效日期、适用顺序为明确之规定”。至于要明确到何种程度才算合乎明确性原则的要求，一般认为应具备前文所述的可了解性、可预见性及可审查性，“使人民知悉何者当为，何者不当为，行政机关得采取何种措施，且使法院对于依据此法规所作成之国家行为，有从事司法审查之可能”。

法规命令依据其类型之不同，明确性程度的要求也是不同的。

（1）根据国家采取的手段为干涉行为或给付行为有所不同。

授权行政机关依据法规命令可以采取干涉手段来达成目的时，其明确性程度之要求应比授权行政机关采取给付行为的法律为高。

（2）根据法规命令所涉及的权利不同。

涉及人民基本权利的法规命令应比只涉及一般性权利的法规命令更为明确，其中又数有关捐税和处罚方面的法规命令明确性要求最高。

（3）根据法规命令所规范的对象不同。

法规命令明确性的要求根据其所规范的对象，尤其是主要利害关系人的认识水平不同而有所不同。

此外，行政机关制定行政法规、行政规章以外的行政规则（行政规范）也应遵循行政明确性原则。

一般认为，行政机关所制定的法规命令或行政规则不符合明确性原则的要求，程序上未经公布的，不能生效，内容上严重不明确的，构违宪，有权机关可以撤销或者宣布无效。

（二）行政授权

这里的行政授权是指行政主体（授权人）在法律、法规许可条件下，通过法定的程序和形式，将自己行政职权的全部或部分转让给有关组织（被授权人），后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。它不同于行政委托和行政职权的设定。

行政明确性原则要求行政授权本身的目的、内容和范围明确和被授权者的行为符合授权范围。行政授权违反明确性原则的，构成违法，得撤销；被授权机关的行为违反授权命令所明确的授权内容、目的和范围的，无效或可撤销。

（三）行政行为（行政处分）

这里所称的行政行为是指狭义上的行政行为，为行政主体依据公法实施的针对特定事项直接产生法律效果的单方行为，大致相当于我国台湾地区所称的行政处分和大陆所称的具体行政行为。行政明确性原则对狭义上的行政行为的要求就是其内容要充分明确，具体说来：

1.原则上负担性行政行为的内容明确性程度应比受益性行政行为高。

2.要式行政行为比非要式行政行为的明确性要求更高。如中国台湾1999年《行政程序法》第96条规定：“行政处分以书面为之者，应记载下列事项：一、处分相对人之姓名、出生年月日、性别、身分证统一号码、住居所或其它足资辨别特征；如系法人或其它设有管理人或代表人之团体，其名称、事务所或营业所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性别、身分证统一号码、住居所。二、主旨、事实、理由及其法令依据。三、有附款者，附款之内容。四、处分机关及其首长署名、盖章，该机关有代理人或受任人者，须同时于其下签名。但以自动机器作成之大量行政处分，得不经署名，以盖章为之。五、发文字号及年、月、日。六、表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关。……。”

3.在行政行为的形式上，文书主义优先于口头主义。如中国台湾1999年《行政程序法》第95条规定：行政处分除法规另有要式之规定者外，得以书面、言词或其它方式为之。以书面以外方式所为之行政处分，其相对人或利害关系人有正当理由要求作成书面时，处分机关不得拒绝。日本《行政程序法》没有规定行政处分是否必须以文书作出，行政处分采取何种形式依据个别作用法的规定而定，但从行政决定应明确化的要求出发，在个别法解释运用时，应要求文书主义优先.

一般来说，行政行为内容不明确的，相对人可申请撤销。若行政行为内容不明确达到重大明显的程度，则该行为无效。如德国1976年《联邦行政程序法》第44条第2款规定如果行政行为是“以书面方式作出，但没有注明作出机关”或者“通过颁发证书作出，但没有遵守法定形式规定”的，绝对无效.中国台湾1999年《行政程序法》第111条也规定：“行政处分有下列各款情形之一者，无效：一、不能由书面处分中得知处分机关者。二、应以证书方式作成而未给予证书者。……。”

（四）行政指导

尽管行政指导通常不具有法律强制力，但如果其内容不明确，不仅使指导目的不能实现，也会使相对人遭受损害。因此，行政指导也应受行政明确性原则规范。如日本1994年《行政程序法》第35条第一项规定：“行政指导实施者必须向其相对人明确说明有关行政指导的宗旨、内容和负责人。”该法不仅规定了行政指导明确性的原则，并且，“鉴于行政指导的多样性，虽然没有一律采用文书主义，但以相对人的要求为要件，规定了文书交付的义务，以此试图保证明确性的原则”。中国台湾《行政程序法》第167条也规定：“行政机关对相对人为行政指导时，应明示行政指导之目的、内容及负责指导者等事项。前项明示，得以书面、言词或其他方式为之。如相对人请求交付文书时，除行政上有特别困难外，应以书面为之。”

对于不明确的行政指导，相对人可以拒绝。造成损害的，得依据信赖保护原则请求适当赔偿。

（五）行政合同

行政合同的内容应明确，既根据合同双方的权利义务应该明确，以防止行政机关“出售公权力或压榨人民或于给付上有不当联结之情形发生”。

一般而言，契约内容不明确首先应依据解释契约之方法加以确定。但是，如果行政合同严重违反明确性原则，则可导致下列法律后果：

（一）不成立。如国行政合同不明确的程度达到不具备基本的成立要件的，该合同不成立。

（二）无效。如果行政合同不符合行政目的，可以导致无效。

中国的选择

行政明确性原则在中国还是一张陌生面孔，总体而言，理论上尚少研究，实务上尚少应用。 行政服务大厅但中国无疑存在较严重的行政行为不明确的问题，比如行政行为该采用书面形式而不采用，以及行政决定书长期以来内容简单，说理性差，有的甚至未记载当事人姓名、所查明的事实、处理依据和理由说明等必备事项。中国实证法中体现行政明确性要求的内容也十分少见，只在中国晚近制定的一些单行行政法律中，才有所改进。如中国1996年通过的《行政处罚法》规定：执法人员当场作出行政处罚的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章（第34条第二款）。行政机关依照一般程序给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章（第39条）。但是行政处罚之外的其他行政行为的明确性问题，却尚有待于在制定行政程序法时专门加以规定。

由北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组集体起草的《行政程序法（试拟稿）》主张：行政决定应当以书面方式作出，但法律另有规定或情况紧急的，可以采用口头或者其他方式作出；行政机关以口头方式作出行政决定，当事人请求交付相关行政决定文书的，行政机关应当在10日内交付（第99条）。当场制作的行政决定书应当载明当事人的基本情况、认定的事实，以及作出决定的依据、时间、地点、行政机关的名称，并由执法人员签名或者盖章（第97条）。依一般程序制作的行政决定书应当载明以下内容：（一）当事人的姓名、性别、年龄、住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）行政机关充分而确定的意思表示；（三）决定所根据的主要事实和证据；（四）决定所依据的法律、法规、规章和行政规范；（五）作出决定的行政机关签章及经办人员签名；（六）作出决定的日期；（七）当事人不服行政决定的救济途径及期限；（八）法律规定的其他内容（第100条）。实施行政指导，应当采用书面形式，并载明指导对象、时间和地点；也可以采用口头或其他形式。但当事人要求书面形式的，行政机关不得拒绝（第159条）。上述内容体现了行政明确性原则对行政决定和行政指导的基本要求，如能为我国行政程序法接受无疑是一大进步，有利于对行政行为的明确性加强规范。

结语

中国行政程序法借鉴德国和台湾的经验，在总则中扼要规定“行政行为的内容应充分明确” 行政管理学院专家讲座以提纲挈领，在分则中再规定各类行政行为的明确性要求以具体落实，更为稳妥可行。首先，从要求上而言，行政明确性原则对行政行为的要求不仅包括行政决定应否采书面形式以及具体载明必备事项，还包括从表达效果而言，行政行为应该是行政主体十分明确的意思表示。其次，从适用范围而言，行政明确性原则除适用于行政决定（行政处分）外，还广泛适用于行政规则的制定、行政授权、行政指导、行政合同等领域。最后，从明确性原则的功能而言，行政明确性原则不仅具有指导具体法律规则的实施之功能，更重要的是还具有克服行政程序法等成文法局限性（如不周延性等）之功能。因此，我国在即将制定的行政程序法中明文确立行政明确性原则，并在行政和司法中实际适用行政明确性原则，必能使中国行政程序法更好地发挥控制行政权力，保障公民权利的功能。