本质

行政性垄断首先也是一种经济垄断一经济上的、经济领域的、以经济为内容和目的的垄断；而不是以行政权力垄断为目的。只是这种经济上的垄断实现的原因是行使权力的结果，而不是或主要不是企业所能直接做到的。行政垄断的实质，是行政权力超出其权限范围而运用于市场关系中，从而实现行为主体利益的最大化。它是一种追求利益的行为，因此，行政垄断本质同样是经济垄断，行政权的介人是垄断力力的来源。在既定的相关市场上，行政权力的来源是唯一的，因而行政垄断主体具有支配性的地位。在限制竞争的效果上，行政垄断与经济垄断的表现也没有区别，即同样使得在即定的相关市场上，形成一种垄断状态。

特征

行政性垄断首先，从行为主体看，行政性垄断行为的实施者是政府及其所属部门，而非市场中的经营者或竞争主体。这是中国经济转轨过程中政府职能转变尚未完全到位的一种具体表现。由于政府机关与一般经营者相比具有特殊的地位与职能，从而决定了其对竞争的限制与妨碍是严重的，而对其进行调整与规制又是有难度的。这就需要在对行政性垄断进行法律调整时，应结合中国国情，针对其主体特点，进行立法创新，采取与制止经济性垄断不同的规制办法，以实现对行政性垄断的有效治理。

其次，从形成原因及对竞争的作用情况看，行政性垄断是行为主体通过行政手段将行政管理权直接或间接地作用于经济竞争活动而产生的，它的优势来源是行政权力，而非经济性因素。经济性垄断则是由市场主体通过参与市场竞争，运用各种竞争策略与手段，获取市场力量的集中与经济能力的增长而形成的，它是竞争发展到一定阶段的产物。在其整个形成过程中，主体内部的经济性优势起着决定性作用，包括规模经济优势、专利技术优势、产品差异优势、售后服务体系优势等。一般来说，其在达到非法垄断之前，多是依靠自己的经济实力去参与公平的市场竞争，经历优胜劣汰的考验，逐步在市场中确立自己的优势地位，这一形成过程本身充满了以竞争求生存、求发展的合理因素，即使在达到垄断之后，也难说就当然的不合理，只是当着主体滥用优势地位限制竞争的正常进行时，法律才予以规制。而行政性垄断则完全不同，它始终是由非经济性的行政权力发挥作用的，其作用的经济主体往往达不到规模优势的水平，技术、设备也未必先进，经营的又多是缺乏替代品的产品，于是，就会形成这样一种状况：即这些主体本身的经营状况很可能是低效和落后的，而却又凭借行政垄断获取丰厚的利润。这一状况清楚地反映出行政性垄断对竞争过程的扭曲和对竞争结果的破坏。

第三，从危害结果看，行政性垄断除具有经济性垄断所造成的诸如限制、破坏公平竞争，导致资源配置低效率、经营管理低效率、动态技术低效率等损害后果外，还使市场自身的运行规则屈从于行政干预，丧失其协调生产布局、优化资源配置、提高整体经济效益的调节功能，人为设置市场壁垒，阻碍全国统一大市场的形成，并助长行业不正之风，增加干部以权谋私的空间，诱发腐败，引起人们对政府信任度的降低，甚至导致严重的社会隐患与政治危机。

起因

行政性垄断中国改革开放以来，市场化程度不断提高，市场竞争也在逐步成熟。但是，由于长期的历史原因，原有体制中的行政化、官本位权力机制，也在变异中开始寻求新的环境土壤。加之由于中国尚处于社会主义的市场经济的探索时期，相关的法律规制还很不完善。于是，原有的行政垄断权力依托极不健全的市场机制，寻找到了新的生存机会和条件。综合起来，造成行政性垄断的原因主要有以下几点：

1、中国的政企分离还不够彻底。

由于历史的原因，中国的政府与企业长期联系在一起，政府管企业、企业同时依赖政府这种落后的模式是中国过去长期实行计划经济的产物。进入市场经济以来，中国推行了经济体制改革和政治体制改革，其主要内容之一便是实行政企分离制度。但是，在市场经济制度的建立和完善的时期，中国的政企分离是不够彻底的。企业经营机制及经营观念尚未彻底改变，部分企业热衷于对政府的依赖，习惯于听从政府的指挥和安排，遇到问题不是按市场经济的要求自己处理，而是找政府，这无疑给政府滥用权力找到了适当的借口。而且，在改革中，虽然政府开始转变职能，但政府职权的重新界定和政府部门间的权限分工一时还难以让人准确把握，这造成了一定程度上的相互脱节或相互冲突，也给行政权力的滥用造成了可乘之机。

2、现有的财政政策造成了地区、部门利益的强化。

任何扭曲的社会现象都是和经济利益相关联的。改革开放后，地区、部门利益日趋突出，尤其在实行财政分灶吃饭后，本地、本部门企业的经营好坏，直接影响到财政收入的高低，而本地区财政收支的状况，直接与本地管理者的经济收入相关。这种企业效益与财政收入高低的关连性，使企业的生产经营成为政府必须关注的一个重要问题。实践中，当企业在竞争中缺乏竞争力、经济效益受到威胁，政府、部门往往不是帮助企业通过正确的市场决策增强竞争能力，尽快适应市场，而是直接用行政命令的方式限制、排斥或阻碍外地同类企业或外部门企业参与竞争。为达到较好的地方财政状况而追求地方、部门利益的欲望，是行政性垄断产生的内在动力，是行政性垄断屡禁不止的重要原因。如今，地区、部门利益的强化更是出现了分散化的趋势。这种状况不改变，将会导致更为复杂的行政混乱和垄断态势。

3、产业结构不合理。

原有的高度集中统一领导的计划经济体制带来的不合理的产业结构所造成的影响依然存在，加之改革开放后曾经出现经济过热现象，国家宏观调控一时又无法跟上，从而导致重复布局、重复生产，使各地的产业结构呈现出较为严重的趋同现象。经济结构不合理导致原材料、成品的供需矛盾趋向尖锐，竞相抬价、竞相压价、竞相抢购的现象时常发生。在此过程中，为了保护地方、部门利益，政府或政府部门通过行政命令或制定地方政策等手段，保护本地的原材料、产成品，保护本地企业的生产经营和经济利益，最终形成地方封锁或部门封锁。所以，这也是造成行政性垄断的一个重要原因。

4、相关法律制度不够完善。

改革开放以来，中国各个方面得法律制度趋于健全和完善。但是，不应忽视的是，中国现行的法律对政府的约束力是非常有限的。还有，中国缺乏对行政性垄断的法律规制。在诸多已颁布的法律中，政府都不是行为的主体。现行法律对政府的行为模式、法律责任的规范严重不足，对于政府滥用职权、发布垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施。一些政府及其所属部门往往要求别人严格守法，而自己却不能起到守法的模范作用。民主法制化程度不高、现行法律规范不足为政府部门凌驾于法律之上，实施行政性垄断提供了客观上的条件。

表现形式

行政性垄断一、行业、部门垄断

即指经济生活中的某些部门、行业利用本部门、本行业的行政职权和特定优势，控制市场，独占经营，损害公平竞争的行为。它剥夺了非本部门、本行业的市场主体的公平竞争机会，致使竞争不公与无序。具体表现形式有：

第一，行业、部门的行政管理机关开办经济实体，利用手中的审批权、物资权、信贷权、税收优惠条件等，参与同行业的不平等竞争。如，一些集行政管理和生产经营于一身的经营单位、承担管理行业任务的大企业集团、作为“嫡系”挂靠某部某厅或某局享受优惠待遇的经济组织等常常以来自行政方面的特权优势挤垮竞争对手；

第二，为保护本部门、本行业企业的经济利益，封锁市场，限制行业、部门外其它经营者的正常经营活动。如，某地广播电影电视局规定，只有其下属的音像公司才有权经营录像带、录音带，其它公司不得经营，违者则会受到查禁；

第三，限定客户和消费者只能购买本部门、本行业下属企业或挂靠企业生产或经营的商品。如，某市公安局通知辖区内所有单位都只能购买和使用该局的挂靠企业的消防器材和设备；

第四，限定客户和消费者购买本部门、本行业关系户的商品。如某地卫生局下发通知要求辖区内的饮食公司及饭店均应到某一指定的批发站进货。否则，即利用手中职权以卫生检查等借口对经营者进行刁难；

第五，限定客户和消费者接受指定单位的有偿服务。如某市旅游局规定，凡到该市旅游的，只能到其指定的旅游“定点宾馆”就餐住宿，否则，拒绝提供有关服务等。

二、地区封锁

即指地方政府及其所属部门从狭隘的地方保护主义出发，采用各种不合理手段制造障碍，限制地区间经济贸易往来，割裂地区间的资源联系，损害市场统一与公平竞争的行为。它人为地制造了本地区企业与外地企业间竞争机会的不平等和竞争条件的不相同，使本地企业明显处于优势地位，破坏了公平竞争的规则。其具体表现形式有：

第一，阻止外地企业进入本辖区。如，在辖区的边界交通要道上建关设卡，硬性阻止外地产品进入本辖区；不合理地提高产品质量检验或卫生检查标准，将欲进入本地的商品拒之门外；运用价格手段，对外地产品提高进价、压低销价，提高批发价、降低零售价等，使经营者无利可图，只好放弃该地市场；

第二，限制辖区内外地商品的销售。如政府明文规定本地经营者不得销售外地商品，或要求其销售外地商品时必须搭售本地产品，或就销售外地产品的范围与数量做出限制；当地职能部门对外地产品的经营者从办批经营手续到交纳各种费用，从交通运输到税收、信贷等多方设置重重障碍予以刁难等；

第三，限制本地产品、技术外流。如限制输出本辖区的材料、产品与技术，借口保护本地工商业，封锁市场消息，甚至散布虚假市场信息等。

政策法规

行政性垄断中国《反垄断法》规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；不得滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为。

中国《反垄断法》规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为：妨碍商品在地区之间的自由流通：对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。