立法背景

萨班斯·奥克斯利法案2001年12月美国最大的能源公司之一安然公司，突然申请破产保护，此后上市公司和证券市场丑闻不断，特别是2002年6月的世界通信公司会计丑闻事件，“彻底打击了投资者对资本市场的信心”（国会报告，2002）。美国国会和政府加速通过了该法案以图改变这一局面。法案的第一句话：“遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。”

美国总统小布什在签署该法案的新闻发布会上称“这是自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改革法案”。萨班斯·奥克斯利法案最初于2002年2月14日提交给国会众议院金融服务委员会，到7月25日国会参众两院最终通过，先后有6个版本：2月14日、4月22日、4月24日、7月15日、7月24日、7月25日（最后版本）。

主要内容

最后修订完稿的该法案共分11章，第1至第6章主要涉及对会计职业及公司行为的监管，包括：

萨班斯·奥克斯利法案建立一个独立的公众公司会计监管委员会(PublicCompanyAccountingOversightBoard,PCAOB)，对上市公司审计进行监管；通过负责合伙人轮换制度以及咨询与审计服务不兼容等提高审计的独立性；限定公司高管人员的行为，改善公司治理结构等，以增进公司的报告责任；加强财务报告的披露；通过增加拨款和雇员等来提高美国证监会的执法能力。第8至第11章主要是提高对公司高层主管及白领犯罪的刑事责任，比如，针对安达信销毁安然审计档案事件，制订法规，销毁审计档案最高可判10年监禁，在联邦调查及破产事件中销毁档案最高可判20年监禁；强化公司高管层对财务报告的责任，公司高管须对财务报告的真实性宣誓，提供不实财务报告将获10年或20年的刑事责任。

法案第7章要求相关部门在该法案正式生效后的指定日期内（一般都在6个月至9个月）提交若干份研究报告，包括：会计师事务所合并、信贷评等机构、市场违规者、（法律的）执行、投资银行等研究报告，以供相关执行机构参考，并作为未来立法的参照。

美国2001年至2002年度所爆发的各项公司丑闻事件中，企业管理阶层无疑应当负有最主要的责任，因而，该法案的主要内容之一就是明确公司管理阶层责任（如对公司内部控制进行评估等）、尤其是对股东所承担的受讬责任，同时，加大对公司管理阶层及白领犯罪的刑事责任。企业会计人员以及外部审计人员在这些事件中的负面作用，不容否定，比如，安然通过复杂的特殊目的主体安排，虚构利润、隐瞒债务，而世界通讯则是赤裸裸的假帐，提高财务报告的可靠性，成为该法案的另一个主要内容，法案的要求包括：

建立一个独立机构来监管上市公司审计

审计师定期轮换

全面修订会计准则

制订关于审计委员会成员构成的标准

要求管理层即时评估内部控制、更即时的财务报告

对审计时提供咨询服务进行限制等。

从全部法案的次序安排来看，这些内容排在前三章，而篇幅也超过2/3。因而，该法案更像一个会计改革法案。

批评

对萨班斯-奥克斯利法案的批评，主要来自某些企业与美国金融业者。他们认为该法案的一些规定过于严格，增大了企业（特别是小型企业）的审计成本，降低了其它国家企业到美国金融市场上市筹资的兴趣。

评论

萨班斯·奥克斯利法案标志着美国证券法律根本思想的转变：从披露转向实质性管制。尽管该法案立法匆忙，但它仍然经历了将近20次的公开听证，同时，美国国会相关人员对该法案展开了较充分地争论，并尽可能地限制该法案对经济运行的负面影响。比如，针对Gramm提出的小型企业问题，法案保留了由PCAOB按个案审批豁免的权力（第201节）。

启示

萨班斯·奥克斯利法案法律重在有效执行，才能起到预期的约束作用。美国公司管理阶层1980年代至1990年代的收入风险结构不合理，期权收益高、法律风险低，美国监管机构事后加大了对公司管理层的法律约束，陆续对公司丑闻事件的当事人提起公诉。安然公司陆续有数十人被起诉。安然的前首席执行官杰弗里·斯基林（J.Skilling）、安然的创始人肯尼斯·雷依(K.Lay)被起诉，2005年5月25日被宣判有罪，分别获185年和165年监禁。世界通讯公司的财务总监、创始人最近也被起诉。

建立合理、稳定的预期。人的行为在相当程度上建立在其对未来合理预期之上，而完善的法律制度将保障人建立这种预期的依据。美国公司管理阶层近乎贪婪的预期与其1980年代至1990年代的低风险不无关联。美国监管当局通过起诉与惩罚有错或者有罪管理者，以图形成一种新的预期：公司管理层需要自我约束。

政府适度管制。绝对无管制的市场容易走向极端和混乱。但前苏联及中国的财经监管历史也证明，高度管制同样不利于经济的发展。虽然安然等丑闻爆发，为政府介入、加强管制提供了绝佳的借口，但美国立法辩论过程中，仍有相当多议员对政府管制持审慎态度。美国总统小布什大力推行的减税政策的经济思想也是：让市场自己运行，政府应当少掌握资源、少介入经济。

思考

2001年底发生的安然事件等一系列财务丑闻，暴露了美国核查体系的严重缺陷，而上述核查体系原本是用来保护公众公司的股东、养老金受益人和雇员的利益，并保护美国公众对资本市场的稳定、公正的信心的，安然等一系列事件无疑严重动摇了公众对会计师行业的信心。针对上述公司失败事件，美国国会在2002年出台了《萨班斯—奥克斯利法案》，该法案为公众公司的外部审计师们创建了一个广泛的、新的监督体制，并将对财务报告的内部控制作为关注的具体内容。国会不仅要求管理层报告公司对财务报告的内部控制，而且要求外部审计师证实管理 萨班斯·奥克斯利法案相关图标层报告的准确性。可以说，上述事件又一次让内部控制成为关注的焦点。对法案相关条款的回应

2002年7月发布的《萨班斯—奥克斯利法案》第404节（a），以及美国证券交易委员会（SEC）的相应实施标准，要求公众公司的管理层评估和报告公司最近年度的财务报告的内部控制的有效性。第404节还要求公司的外部审计师对管理层的评估意见出具“证明”，也就是说，向股东和公众提供一个信赖管理层对公司财务报告的内部控制描述的独立理由。法案的第404节以及103节，指导公众公司会计监督委员会（PCAOB）制定用以管理外部审计师的证实工作，并就管理层对内部控制的有效性的评估进行报告的行业标准。

2004年3月9日，PCAOB发布了其第2号审计标准：“与财务报表审计相关的针对财务报告的内部控制的审计”，并于6月18日经SEC批准。该标准关注对财务报告的内部控制的审计工作，以及这项工作与财务报表审计的关系问题。这项综合的审计会产生两份审计意见：一份针对财务报告的内部控制，另一份针对财务报表。对内部控制的审计涉及以下内容：评价管理层用于开展其内部控制有效性评估的过程；评价内部控制设计和运转的效果；形成对财务报告的内部控制是否有效的意见。

该标准的出台，将对构成有效公司治理基石的董事会、管理层、外部审计师与内部审计师产生深远的影响。正如PCAOB主席WilliamJ.McDonough所称，“该标准是委员会采用的最为重要、意义最为深远的审计标准。过去，内部控制仅是管理者考虑的事情，而现在审计师们要对内部控制进行详细的测试和检查。这一过程将对投资者起到重要的保护作用，因为稳固的内部控制是抵御不当行为的头道防护线，是最为有效地威慑舞弊的防范措施”。

此外，SEC对该标准的认同等于从另外一个侧面承认了1992年发起人组织委员会（COSO）下属的杜德威委员会公布的《内部控制—综合框架》（也称COSO框架）。这也表明COSO框架已正式成为内部控制的标准。这是COSO的重大胜利，是COSO每个成员机构多年的不懈努力使这个框架获得了更大程度的认可。