联邦调查局(FBI)设立背景

联邦调查局(FBI)设立于美国司法部之下。1908年，司法部派遣34名特工集中进行犯罪调查工作，这是FBI的开端；至1930年，在埃德加·胡佛的领导下，FBI在全美共建立了30个地区分局。担任局长直至1972年的胡佛在其任期内将FBI发展为全国性的组织。在电影作品与公开案例的帮助下，FBI获得了国内的广泛认可，被认为是与美国最危险的犯罪分子作斗争的最重要力量。在这一时期，FBI被分为了两大职能部门：刑侦部与情报部，前者负责处理已发生的案情，而后者定位于预测未来的事件。20世纪70年代，FBI的主要工作包括反间谍、反集团犯罪、反白领犯罪，80年代加入了打击毒品交易，90年代加入了反恐的内容。但在此期间，各部门所获的关注度大不相同。

联邦调查局(FBI)的文化

FBI的文化深深受到其基层特工的影响。特工们崇尚正义并从遏制犯罪的过程中获得极大的成就感，如一位特工所言，“我到FBl不是来整理文件的，而是来收拾罪犯的”。同时，FBI特工也非常看重个人的决策自由度，如一位特工谈到，“男子汉不是坐在电脑前打字的，真正的特工只需要一个本、一支笔和一把枪去征服世界”。因此，基层特工们纷纷愿意到刑侦部门就职，因为所从事的工作是直接追捕罪犯。而情报部门则成为弱势的岗位，因为其工作仅是集中于预测未来——这使得情报部的特工常需要请示上级部门的意见后才可以继续推进自身工作。于是，拥有更明确的指导方针、截止期限、更大决策自由度也更符合特工价值观的刑侦部门更受特工们欢迎，而这就导致了反问谍部门相较其他三项业务存在人手不足的问题，其中反恐方面的短缺尤甚。

重构联邦调查局

2001年9月11日发生的对世贸中心与五角大楼的恐怖袭击震惊了FBI上下。而后续调查发现，FBI与中央情报局(CIA)已在事前掌握了足够的信息并可以阻止该袭击发生，但因没有实现信息共享而未能及时采取行动。有鉴于此，司法部长与现任FBI局长罗伯特·穆勒立刻出台命令改变了FBI内部的工作优先级：将原有顺序改为防止恐怖袭击为首要任务，追查刑事犯罪为次要任务。为了适应这一变化，FBI不得不重建其组织结构、再分配特工资源并调整自身目标。

第一步的改变在“9·11”事件发生不久后开始。穆勒以加强反问谍部门与反恐部门入手来重构FBI——他将这两个部门的领导权合并，整合后两部门直接由FBI总部管理。与各分局以案件为中心相互独立运作不同，调整后的两部门信息均需汇总给FBI的执行助理局长。并且为了强化交流、保障信息畅通，所有分局都建立了直接向FBI总部汇报的情报组。伴随对情报部门的重视程度提高，FBI新招募了大量情报分析人员，添置了技术装备，并对所有特工增加了情报能力的培训。但与其他组织一样．这些改变也受到了来自内部的阻力。FBI具有悠久的执法传统，这在基层特工，特别是老特工身上有着深刻的文化烙印。

穆勒清楚自己对FBI的上述重构努力还不够，他仍需要改变FBI的总体使命、宗旨和整体战略。FBI的传统组织模式是各分局在自己负责的地域内根据发现的案情独自开展侦查工作，直到最后成功控告罪犯为止，而这一模式在犯罪威胁愈发跨地区、跨国界的新现实背景下显得不再有效。因此，自2007年起，穆勒开始着力打造“情报为主导，威胁为中心”的FBI，并以“国家安全服务机构”作为组织目标。”在新的组织模式下，所有工作都以情报为先导，特工需要学习识别新的安全威胁，找出信息缺失鸿沟，并着手去填补这个缺失。数据显示，新模式下基层特工会更主动地去与罪犯和恐怖分子作斗争。从本质上说，这是一种利用信息手段引导执法的可贵尝试。

为了落实上述战略层面与组织层面的变革，穆勒引入了三项举措：战略管理系统、战略执行组和战略绩效会议。这些措施旨在使FBl的战略得以明确、工作优先级得以清晰、任务目标得以建立、目标执行得以被监督。

战略管理系统(SMS)旨在发现并指出能够帮助FBI实现向新组织结构转型的关键标准与目标。FBI采用了一套改进后的平衡计分卡来使战略能落实到日常工作活动中，以满足作为一个政府打击犯罪机构的自身需要。关于平衡计分卡的细节。SMS能够指出战略执行中需要监督和复审的关键方面，提高了FBI进行国家安全威胁长期分析的能力。战略执行组(SET)则用来保证长期、持续的变革得以落实。为改变自“9-1 1”以来FBI在变革上的停滞局面，SET将刑侦部门与情报部门这两个“对头”统一到“增进国家安全”的使命下。SET通过强调不能从传统的地区层面，而要从全国乃至国际层面去理解现今安全威胁的方式在组织内建立起了统一的文化。最后，战略绩效会议(SPS)在FBI上下进行战略沟通并评估执行过程。作为对分局工作的绩效检查手段，SPS是由FBI的总部人员要求基层特工评估自己如何搜集与分析信息、如何确定工作优先级、怎样分配资源、怎样将工作流程与战略目标联系起来而运作的。

上述三项举措都旨在使FBI的组织结构与组织文化能发生根本性的变化。与其他组织一样，FBI也在执行的过程中遭遇了很多挑战，最主要的就是来自组织内部的阻力。尽管如此，目前的努力让那些需要改进的领域得以被发现，并帮助穆勒认清了自己面临着哪些挑战，能收获哪些成功。截至2009年，穆勒已发现特工们希望少受行政约束、得到更好的信息技术支持的需求，同时也了解到新招入的情报分析人员需要与基层特工相配合才能发挥更大作用。我们看到，穆勒的改革已经小有成就，但在这条路上他还需要克服更多的挑战才能为FBI带来一个真正持久的变革。

正如FBI的故事所展现的，组织设计往往是一个动态的过程。当外部环境条件或内部工作优先级发生变化时，组织就需要作出相应调整以保证这种变化能够增加效率、发挥作用。而我们可以看到，在过去几十年内，各个组织的宗旨和工作优先级总是处在不断变化和发展中。