结构性减税

概述

结构性减税，就是“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案。既区别于全面的，大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，结构性减税更强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。结构性减税强调税制结构内部的优化，强调贴近现实经济的步伐，相对更为科学。有增有减的税负调整，意味着税收的基数和总量基本不变；而结构性减税则着眼于减税，税负总体水平是减少的。在2008年12月初召开的中央经济工作会议中提出。

提出背景

1、虽然始自2004年的税制改革的主要方式就是减税，但“结构性减税”一词却是首次被中央经济工作会议提出。结构性减税的核心内容固然是减税，但将“结构性”与“减税”联系在一起，提法相对较新，其背后有特殊含义。

2、结构性减税有别于全面的减税，是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平消减。其所牵涉的税种是有选择的，并非不加区分地针对所有税种的税负水平“平均使力”或“一刀切”式削减。结构性减税还有别于大规模的减税，所实行的是小幅度、小剂量的税负水平消减，意在从量上削减税负水平，因此是“有限度”的减税。

3、结构性减税也有别于税负水平维持不变的有增有减结构性调整。尽管在税收政策上同样会有增有减，但结构性减税追求的目标是纳税人实质税负水平的下降。可见结构性减税意在从量上削减税负水平，主要是从优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的要求着手，其落脚点是减轻企业和个人的税收负担。

4、实际上自2004年以来，中国一直在进行结构性减税，如全面取消农业税、增值税改革从东北试点到逐步完善准备推向全国、出口退税适时调整、统一内外资所得税、多次提高个人所得税起征标准等。从效果看这些政策都起到了扩大内需、优化经济结构的作用。因此在经济面临巨大下行压力的情况下，实施结构性减税，对经济发展的促进作用值得期待。

减税时机

1、减税呼声不断。美国《福布斯》杂志2007年发布的一份“全球税负痛苦指数”显示，中国税负仅次于法国、比利时，名列世界第三。虽然不能断定这个排名的科学性，但是近年我国公众对税负过高一直呼吁不断。根据中国税负现状，顺应全球性减税趋势，选择“完善税制、适度减税”的税改政策必将对国民经济的各个方面产生重大影响。

2、税收总体实力不断增强。税收对经济的刺激作用是辅助的，如果总量太小、占比太低，对刺激经济所起的作用就更小。近年来中国税收总体实力不断增强。2007年税收总额占GDP的比重达到22%，减税会对刺激经济发展有一定影响力。所以，现在正是实施结构性减税的好时机。

3、优化税制结构的需要。中国现行的税负结构存在诸多不合理，一定程度上抑制了投资与消费需求的增长。中国1994年分税制改革后确定了“双主体”的税制结构模式，但在实际运行中，流转税收入在税收收入总额中所占比重高达约70％，所得税的比重却仅为20%左右，“双主体”税制实际上是“跛足税制”。因此，实行结构性减税也是优化现行税制结构的需要。

重要意义

1、实行结构性减税，结合推进税制改革，用减税、退税或抵免的方式减轻税收负担，促进企业投资和居民消费，是实行积极财政政策的重要内容。

2、增值税转型改革，是中国历史上单项税制改革减税力度最大的一次。企业新增机器设备类固定资产所含的进项增值税税金准予在计算销项税额时予以抵扣。此举可有效避免企业设备购置的重复征税，有利于促进企业技术进步、产业结构调整和经济增长方式的转变。

3、为缓解出口企业经营压力，是中国主动应对当前复杂多变的国内外经济形势而采取的重要举措，有利于缓解企业困难，增强克服金融危机的信心。

4、取消和停止征收100项行政事业性收费，则有利于发挥与减税政策相同的扩张效应，促进企业增加投资和居民消费。此次取消和停征的行政事业性收费项目涉及教育、劳动就业、人才流动、执业资格、工程建设、外贸出口、药品生产、家禽养殖、农业生产等多个领域。

减税措施

1、增值税转型将成结构性减税重头戏，结构性减税的重点将是落实增值税转型。增值税转型不仅可以拉动投资，促进产业结构升级优化，解决企业创新不足的问题，更可以理顺税制关系、完善税制，符合国家目前财税体制改革的整体思路。增值税转型对2009年要投资的企业，特别是要进行技术改造的企业，优惠很大。这一政策的推出一定会有效刺激企业的投资欲望，对克服经济下滑的作用将非常显著。

2、个人所得税实施综合与分类相结合。对于广受社会关注的“调高个人所得税起征点”，中国有60%的居民月收入在3000元以下，调高所得税起征点主要会对中等偏上收入的家庭产生效应，但这些家庭边际消费率很低，因此很难起到扩大内需、拉动消费的作用。高培勇也认为，单纯提高个人所得税起征点，所牵动的只不过是个人所得税11个收入项目中的一个项目——工薪所得，除此之外其他项目都没有触动，因此不能有效发挥减税刺激消费的作用。真正有意义的是实施综合计征的所得税，即综合与分类相结合的税收制度。

3、出口退税“有增有减”，国家支持出口的产品，出口退税率将明显提高，国家限制出口的产品，出口退税率不会再提高，甚至是降低。提高出口退税幅度也是结构性问题，对高能耗、高污染和资源性产品要降低甚至取消出口退税。

4、促进中小企业发展的税制调整。中国社科院财贸所服务经济理论与政策研究室主任夏杰长指出，结构性减税有利于中小企业发展。新的企业所得税法对中小企业的影响在税率上已经没有多大的调整空间，可从其他三个方面调整：一是出口退税政策；二是企业人员的个人所得税；三是增值税一般纳税人标准的调整。

优化让利

1、近年中国已采取一系列结构性减税措施，2009年因此而让渡给企业、居民的利益约为5000亿元，今后在这方面虽然可操作空间已收窄，但仍需积极考虑、动态优化。从当前中国经济发展的实际情况来看，降低间接税比重也已经具有迫切的社会需要并具备了一定可能性，更多强调“支付原则”为主的税制调整的基础条件在逐渐成熟。改革从何切入，对社会经济的冲击最小、正向效应最大，则需要理清其“技术”路线，审时度势，把握时机。我们认为降低间接税比重的最佳方式就是在构建和完善地方税体系、形成地方支柱财源以落实省以下分税制的进程中，酌情实施增值税扩围改革。改革的多赢目的是十分明显的：一是减少增值税、营业税并行对于市场要素流动的现实阻滞，为我国服务业发展创造更有利的税收环境，促进产业结构优化升级，以税制改革推动经济质量跃上新台阶；二是通过税率设计，降低间接税比重，削减政府生产税收入，优化国民收入分配格局，减少对居民消费的抑制作用。为了防止间接税比重下降对于政府收入总盘子的影响和对于地方财政的影响，要把资源税改革、房产税改革、国有资本经营预算改革适当前置，加紧推行。

增值税扩围改革是解决增值税、营业税并行引发一系列矛盾的有效方式，有利于减少市场要素流动障碍，清除流转税制对服务业发展的制约。增值税扩围改革不必然降低间接税比重，但在设计上可以有意为之。扩围面临的利益调整很多，涉及到重新确定服务业扩围后的增值税率、扩围后原实行增值税行业的税率、扩围后中央与地方的收入分配比例等。加快房产税改革，逐步强化直接税再分配作用。房产税改革在国民收入分配格局优化中的意义在于：在降低间接税比重的同时，可以强化主要针对富裕阶层的直接税，弥补地方政府收入并打造与地方政府职能合理化内在契合的支柱财源；逐步将纳税环节从生产环节转移，后置到财产、资本环节。具体到和增值税扩围改革的配合，还要使房地产税成为地方主体税种。

改革措施

1、个人所得税“综合与分类相结合”的改革，以及以后条件具备时推出遗产税与赠予税的改革，都是可以发挥类似作用的改革事项。加大国有资本经营收益收缴力度，促进垄断行业改革。结合消除国有企业过度垄断的配套改革，加大国有资本经营收益的上缴力度，可以降低企业部门收入，减少国有企业过高的垄断利润和特许权收入对于市场秩序的干扰；直接提高政府部门收入，集中更多的国有资本利润，用于提高对住户部门的经常性转移，更多地运用国有资本收益改进民生。其措施就是要在2007年已启动运行的国有资本经营预算框架下，较大幅度地提高国有资本经营预算收入收缴力度和统筹国有资本经营预算支出的使用。

2、提高收入收缴力度首先可在中央本级国有资本经营预算层面执行。提高国有资本经营预算收入，一是在促进垄断行业、部门深化改革的过程中，对于现行的征收比例做出调整，二是扩大征收范围，应当逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。鉴于我国国有资产管理模式的特点，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益，因此对于地方层面，应鼓励支持建立国有资本经营预算制度，加强对国有资本收益的管理。

3、提高政府再分配中经常性转移支付的规模和绩效。提高政府再分配中经常性转移支付的规模，目的是提高再分配住户部门的可支配收入占比。路径是提高政府社会保障和就业支出。其中要注意，在支出方式上，要加大对住户部门直接的经常性社会补助，旨在提高居民的可支配收入水平，而不只是通过政府消费的篮子进行间接的补助。同时，应结合绩效预算的逐步发展，大力提高转移支付支出的绩效水平，为民众提供更多实惠。

4、财税体制改革的当下任务，一是要根据社会经济发展和深化改革的需要，合理调整政府收入结构。在政府支出总量不宜、也难以做出较大调整的制约条件下，对政府公共收入进行结构性调整，有减有增，同时跟进遏制居民收入分配扩大、降低企业过高垄断利润、约束控制政府支出规模的税收和预算管理改革；二是及时清除不利于市场经济体制发展完善的阻滞因素，促进市场经济体制的进一步完善和市场机制的发育与走向成熟。

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