什么是税源一体化管理

税源一体化管理是指遵循税收管理工作的基本规律，从深入推进税源专业化管理的角度出发，以提高收入质量、防范税收执法风险为目标，以风险管理和促进纳税人遵从为导向，以全面分析和评价税源管理情况为切人点，以构建科学有效的工作机制为保障，实现省、市、县(市、区)三级税务机关纵向互动，税收会计、税收征管(包括发票管理)、税种与税政管理、纳税评估、税务稽查等部门横向联动，各级政府和相关部门、社会机构外部协作、统筹一体的税源管理运行模式。

税源一体化管理思路的背景

(一)税源管理的时代特点，要求建立科学的税源管理体系。税源管理是落实税收法律法规和提高税收征管质量的重要途径。当今的税源管理工作较之以往主要有以下几点不同：一是税源管理的出发点不同。过去主要是围绕着每年的税收任务有重点地去分析和管理税源，而现在则要全面掌握税基、税源的规模、分布、构成和变化。二是税源管理的着力点不同。过去基本是抓微观税源分析，而现在不仅要抓微观税源分析，还要抓宏观税源分析，抓分行业、分税种的税负分析，并用宏观分析指导微观分析。三是税源管理的内涵和外延进一步深化和拓展。以往主要针对具体纳税人实施管理，而且主要是事后管理，现在将管理工作前移到纳税申报环节之前，通过对所掌控信息的分析利用，实现对纳税人的事前、事中、事后的全过程管理。四是税源管理的涉及面发生了较大变化。过去从事税源管理的主要是基层税务机关，而现在税源管理则是全局性的工作，各级各部门都有相关的职责。

(二)多年的税收工作实践，为探索实践税源一体化管理积累了经验。1995年，总局确立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式。2003年总局明确指出：税源管理是税收征管工作的核心，并在原征管模式的基础上增加了“强化管理”的内容。加强管理尤其是重视和加强税源管理成为了管理之根本，改革之主线。

(三)信息技术的发展使税源一体化管理成为可能。利用现代信息技术改造税收工作，实现税源管理的现代化，是今后税源管理的方向。一方面，纳税人税源信息在征管系统中表现为海量数据，计算机强大的计算功能对海量数据进行处理，从中分析提取有用的信息来指导税源管理；另一方面，网络技术的发展，易于实现税源的集约化管理。依托信息化建立具有高灵敏度和适应性的税务行政组织，实现税源管理的扁平化，通过网络技术实现税源信息在各部门、岗位之间传递和共享。

税源一体化管理的基本原则

(一)流程管理原则。按照业务关联、职责明确、衔接紧密的要求，将税源管理工作分解到有关部门和岗位上，重新优化地税内部的组织机构、运作方式和业务规范，对税收业务流程进行改造，形成以业务流程为实体的税源管理模式。

(二)风险控制原则。运用风险管理理论，引入预警机制，主动处理税源管理的不确定因素，加强风险评估，确定应对策略，规避税收风险。

(三)质量管理原则。按照标准化计量要求，以数据标准为依据，构建质量管理体系，量化质量指标，将税收质量指标逐层分解到具体的工作岗位，确保总体质量目标的实现。

(四)分类管理原则。根据纳税人规模，划分为重点税源管理和一般税源管理。按照“抓大控中定小”原则，合理配置征管资源，突出重点行业和重点税源管理，对纳税人实施分类管理。

(五)人机结合原则。利用税收征管过程中形成的信息资源和数据，通过计算机技术自动处理涉税数据资料；充分发挥人在税源管理工作中的积极作用，建立税收管理员制度，实时监控纳税户的生产经营情况、财务核算情况、税源动态情况等。

(六)管理与服务相结合原则。将需求型人性化的纳税服务贯穿于税源管理的全过程，提高工作效率，降低税收征纳成本。在强化管理中提高服务水平，在优化服务中加强税源管理。

税源一体化管理的运行机制

推行税源一体化管理运行机制的最终目标，就是要按照依法行政的要求，遵循税收发展的基本规律，把该收的税收上来，该落实的税收优惠政策落实到位，实现税收收入与经济发展的协调增长，从而形成收人质量控制和执法风险防范互相促进、交替上升的良性循环。

(1)构建税源一体化管理运行机制的构建路径

构建税源一体化管理运行机制，应在对税源实行分类、分级管理的基础上，充分发挥税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查“四位一体” 的重要作用，力求高效率地运用现有征管资源，不断降低纳税遵从风险、减少税收流失。

(一)建立税源一体化管理体系。根据“信息管税”和税源专业化管理的要求，按照“管理统筹、任务统分” 的原则，健全完善纵向互动、横向联动、内外协作的税源一体化管理工作体系，实现各层级、各部门共同研究税源管理对策，统筹部署和派发税源管理任务，协调开展税源管理，形成税源管理合力。

一是建立上下互动、左右一体的税源一体化管理组织领导和职责分工体系。依托数据集中和税源管理平台，逐步建立起省市局集中分析、县局监督检查、基层分局(所)调查核实的专业化分析、监控机制。将省市局工作重心由宏观指导逐步转向具体指标制定、税源分析、任务下达、风险跟踪上，成为一体化分析的主导者和监控者；将县局工作重心由上传下达逐步转向税源风险的督导检查上，成为一体化分析结果落实的督导者和完善管理措施的制定者；将基层分局(所)工作重心由分析、落实逐步转向一体化分析结果实地核查和风险处置方面，成为一体化分析结果核查和风险处置的承办者，最终形成面、线、点有机联系，自上而下逐级递进的一体化分析机制。

二是建立综合性的税源管理状况分析流程。充分利用现有的分析资源，形成“计划收入分析和征管状况分析分工互补、各部门监控分析资源全面整合、税源综合分析一体统筹”的一体化监控分析模式，综合展示、分析和评价税源管理情况，揭示征管漏洞和问题，使决策层、管理层和执行层能够及时掌控综合、全面、准确的税源管理信息，为研究征管对策提供信息支撑和决策支持，进一步提升组织决策的针对性、准确性和前瞻性，切实发挥税收分析对税源管理工作的导向和引领作用。

三是建立“链条式”的税源管理工作机制。按照税源管理工作运行规律，建立计划调度、协调、监控、反馈等机制，“链条式”开展税源管理工作。通过计划调度机制，研究对策，统筹部署，整合工作，增强工作的计划性，有效减少不必要的工作负担；通过协调机制，协调工作关系，解决工作问题，确保工作顺畅开展；通过监控机制，监督和督促工作有效落实，提高工作执行力；通过反馈机制，互动反馈税源管理情况，促进各项工作机制不断完善，税源管理水平不断提高。

四是构建系统化、信息化、动态化的税源管理指标体系。根据国家税务总局发布的监控分析指标，结合税源的实际情况，构建系统化、信息化、动态化的税源管理指标体系，将第三方信息全面纳入税源管理的视野，从多个角度反映税源结构及其变动情况。全部税源管理指标通过计算机自动提取，依托现有信息化查询系统，通过搭建税源一体化管理指标信息化综合展示平台，以固化查询分析报表的形式，向各级决策层、管理层、执行层展示税源管理指标，使其能够及时了解掌握税源管理情况，以满足综合监控分析和日常税源管理工作需要，提高税源管理工作的信息化应用和管理水平。

(二)分类分级监控重点税源。建立税源一体化运行机制的前提是分类分级监控重点税源。根据控制税收风险的先后排序、纳税人的经营规模和行业特点，兼顾税种、经济性质、特定业务等因素，合理确定税源规模的标准和重点行业的范围，对税源进行科学分类，适当上收大企业、重点税源企业管理权限，提高上级机关对重点税源的掌控能力和复杂事项的应对能力，解决基层不敢管、管不了、管不好的问题。具体操作上，可针对重点企业跨地区、跨行业经营，内部结构和财务核算体系复杂等特点，按照集中管理、属地入库的原则，对大企业实施一对一的个性化服务，由市级以上层级组织税源监控、纳税评估、统一稽查，并主导开展对其企业所得税税前优惠认定、反避税调查、不征税组织管理等复杂事项。同时，对金融、保险、烟草等报账制单位实施更高层级的管理，统一组织税源监控、纳税评估和税务稽查。

(三)加强税收分析应用。税收分析是税源管理的基础和核心，是建立一体化运行机制的根本目标，应贯穿税收征管的整个过程。对税源信息进行深度分析，便于税务机关全面把握税源分布及变化、税源结构等情况，增强税源掌控能力。因此，打破部门分工界限，实行由税源管理部门牵头的税收分析运行机制和成果反馈机制，成立税收监控分析组织，负责整个税源管理的规划、制度、指标体系建设，建立税收分析报告和分析通报制度，定期对各类税源信息进行评估分析，提出风险的指标和评估的重点，统一下达税源管理任务，形成整个税源管理流程的闭环式流转。

(四)改进和完善纳税评估。纳税评估是税源监控最为实在的手段，能担负起打破属地分工和固定管户局限的职责，在税源专业化、一体化管理中具有不可替代的优势。在一体化、集约化的税源管理模式中，必须重点突出纳税评估职能，建立宏观税负分析一案头评估一约谈举证一实地核查一评估转办一稽查堵漏的评估链条，突出抓住三个环节。在评估对象上，打破属地分工和固定管户，对重点税源企业和金融、保险、烟草、通讯等报账制单位由省市局集中评估；在评估方式上，由各级税源管理部门牵头，相关部门和基层主管税务机关共同参与，组建专业化评估团队，开展行业评估或专项评估；在评估方法上，以项目评估为主、指标评估为辅，各级对于评估疑点不能消除的，转交税务稽查处理，理顺评估与稽查的关系，完善税收风险自控机制。

(五)建立实施分级分类稽查体制。税务稽查在税收征管中承担着外查偷漏、内促征管的重要职责。在一体化运行机制模式下，按照规模、风险和稽查难度等因素，对被查对象合理分类，由不同层级的稽查机构按照突出重点、高效稽查的原则实施稽查。相对固化稽查部门的选案流程，逐步实现稽查部门的案源主要来自于纳税评估部门和税源监控环节的推送和移交。同时，完善征管查的互动，注重发挥以查促管的作用。推行省市局一级稽查模式，实施集约稽查，省市稽查部门承担起高风险重点税源的专项稽查任务，充分发挥稽查部门在税源一体化管理中的保障作用。

(六)加强分类分级差别化的纳税服务。纳税服务与税收征管相辅相成，纳税服务贯穿于税收征管的全过程，是税务部门履行职责的核心业务，也是纳税人关注的热点。针对当前因职能交叉、岗位设置层级复杂而造成的服务效率低、存在盲区、纳税人负担过重等问题，探索推进分类分级差别化的纳税服务，加强办税服务厅标准化建设，强化运行管理，科学配置资源已势在必行。按照全国统一、两级集中、远程坐席模式，加快推进国家级12366纳税服务热线建设。以上级机关的网站为主体，建设基本功能健全、视觉风格统一的税务网站群，打造涵盖办税服务厅、税务网站和12366纳税服务热线的一体化纳税服务品牌。按照“共性服务向上集中，个性服务向下延伸” 的原则，统一提供政策性解答等共性服务，依据纳税人不同，推进多元化、个性化服务，建立符合纳税人实际需要的服务细分格局。

(2)实行税源一体化管理运行机制的配套措施

税源一体化管理运行机制的建立涉及到各个层级、部门和岗位，关系到税源专业化管理能否顺利推进。因此，应跟进配套措施，实行顶层设计，完善工作体系，加强数据管理，整合征管资源，建立长效机制。

(一)实行顶层设计。税源一体化管理运行机制更加注重层级间、部门间、岗位间的统筹兼顾、协作配合，因涉及到机构职能的调整、业务流程的优化、管理思路的变革，实行顶层设计，制定出台实施方案， 自上而下地推进。

(二)完善工作体系。明确各层级、部门、岗位的工作职责，加强协作配合，按照业务关联、职责明晰、衔接紧密的原则，发挥专业优势，实现各部门、各层级间有效的信息传导、业务衔接，整合集成各项税源管理措施，形成工作合力，促进税源一体化管理的实施。

(三)加强数据管理。全面采集税收征管相关业务数据，解决信息不对称的问题。在现有征管信息系统的基础上，开发应用辅助信息系统，采集、存储和处理与纳税有关的、现有征管信息系统以外的相关信息数据。同时，严把数据质量关，把保证数据的真实和准确性作为一项硬指标，建立基础数据采集二级、三级审核和考核机制，进行严密考核，保证税收数据采集工作的质量。

(四)整合征管资源。以新一轮税收征管改革为契机，按照有利于征管的原则设置机构、配置资源，综合考虑各地税源数量、税源结构、税源分布、人员素质等因素，对税收管理员队伍进行全盘考虑，优化组合，组建专业团队，优先保证对大企业和重点税源、纳税信誉差的税源的监控管理需要。同时，大力推行一级稽查，逐步取消市、县级稽查，在省级范围内设立若干直属稽查局，建立健全现代纳税服务体系，构建“全方位、广覆盖，实体化、网络化”的一体化工作体系。

(五)建立长效机制。按照分层分级管理的要求，使一体化工作成为一项日常性、长期性工作。建立健全考核激励机制，明确责任，细化考核内容和指标并将其纳入绩效考核之中，进行定期考核，不但要考核结果，更应考核过程，确保税源一体化管理运行机制发挥应有作用。