什么是税务稽查审理

税务稽查审理是指税务稽查机构对其立案查处的各类税务违法案件在实施稽查完毕的基础上，由专门组织或人员核准案件实施、审查鉴别证据、分析认定案件性质，制作《审理报告》和《税务处理决定书》或《税务稽查结论》的活动过程。

稽查审理是税务稽查必不可少的环节，对于保证稽查机构依法行使职权，保证税收违法案件的查处质量，确保对各类税收违法案件处理的公正、公平，保护纳税人的合法权益等都有具有十分重要的作用。

税务稽查审理的内容

税务稽查审理内容的确定，应以能够对稽查工作实施有效监督，提高执法办案的准确性为出发点。根据《税务稽查工作规程》第38条规定，审理人员应当认真审理稽查人员提供的《税务稽查报告》及所有与案件有关的其他资料，并对如下内容进行确认：

(一)违法事实是否清楚、证据是否确凿、数据是否准确、资料是否齐全

违法事实是否清楚即指《税务稽查报告》所认定的违法事实是否真实、具体。如果认定的事实不清，就不能定案处理，如果勉强定案，就有可能导致整个案件性质判断错误或处理上的失误。因此，案件审理最主要的是把住事实关。

认定案件事实，一定要有证据，并且要有确凿的证据。所谓证据确凿，就是说证据是准确无误，并足以能说明事实的存在。只有找到这样的证据，才能定案。审理证据是否确凿，必须具备如下条件：

(1)各项证据是否真实;

(2)各项证据是否与案件事实具有关联性;

(3)各项证据相互协调一致。

认真鉴别证据和综合运用有效证据是审理证据是否确凿的重要手段和方法，鉴别证据，主要是对证据中的物证、书证、证人的证言、当事人的陈述等进行严格审查，做到去伪存真、去粗取精，对证据的真实性给予确定，使之成为有效证据。综合运用有效证据，主要是对证明某一具体事实的各有效证据进行综合分析和审理，确认违法事实符合实际，不牵强附会，不夸大也不缩小，足以证明违法事实存在。

数据是从量的方面来认识客观事物的。审理中，对于资料中获取的数据，必须正确判断，慎重采纳。这是因为，案件有关当事人提供的数据，甚至稽查人员调查收集的数据都可能不准确、不真实或缺少证明力。造成这些情况的原因，一是某些当事人出于不良动机，故意歪曲，伪造事实，使数据失真;二是由于收集程序不合法或不得当，影响数据的真实性;三是稽查人员计算错误。因此，审理时要根据有关数据之间的相互控制、相互制约的原理，对各项数据逐项加以验算核实，做到准确无误。

在进入审理程序后，首先要确认资料是否齐全。税务稽查审理所需资料主要包括工作报告、稽查文书、有关证据三类资料。在提交审理的资料中，税务稽查报告和证据资料是案件资料的主体部分。证据资料，既包括对所查处违法事实认定的证据，也包括否定的证据，既有实物证据，也有言词证据，比较繁多复杂，是提交资料中整理的重点。提交审理的其他资料如来往文书多是侧重于程序的要求。总之，与案件有关的所有资料都要做到不错不漏，完整齐全。

(二)适用税收法律、法规、规章是否得当

适用税收法律、法规、规章是否得当，是税收执法行为合法性的核心，是税务稽查审理的关键。导致适用税收法律、法规、规章不当的主要因素：

1.法律、法规、规章效力等级不同、内容冲突。

根据《中华人民共和国立法法》，我国实行多层级的立法体制，全国人民代表大会及其常委会制定法律;国务院制定行政法规;国务院各部委发布行政规章，省、自治区、直辖市政府发布地方性法规和政府规章。因其制定发布机关的权力等级不同，其效力等级和适用范围也不同，有的内容甚至发生冲突。因此，税务机关在执法管理过程中，就有一个正确选择适用的问题。

2.立法的原则性与执法的复杂性之间的差异。

各种税收法律、法规、规章都是有权机关通过法定程序，根据不同时期，不同领域的实际情况制定的，它们具有较强的原则性，不可能事无巨细都加以规范。而在建立发展社会主义市场经济、税收制度发生重大变革的今天，经济形势和税收形势的变化都非常快，情况复杂多样。这就需要税务稽查人员适应变化的情况，正确理解、掌握和运用税收法律、法规、规章。

3.稽查人员的素质。

法律的规范作用，不是自发实现的，而是通过人的有组织的活动实现的，即通过执法、守法活动实现的。执法人员的素质对法律的适用起着举足轻重的作用，税务稽查工作要求稽查人员要有全面的、系统的知识结构。然而，我国目前仍处于社会主义法制初创阶段，制度不健全、法制不配套，权大于法、以权谋私的现象时有发生。执法人员的素质与法制的要求仍相差较远，很不适应。

(三)是否符合法定程序

1.审查法定顺序

行政程序中主要的顺序有：先表明身份，后实施监督;先听证，后做处理决定;先取证，后裁决;先裁决，后执行等等。上述步骤的衔接顺序是符合行政执法客观要求的，带有规律性的合理排列。颠倒了它们的顺序，就违背了客观规律，就违反了法定程序。如《出口货物退(免)税管理办法》规定，有“出口经营权的企业出口和代理出口的货物，除另有规定者外，可在货物报关出口并在财务上做销售后，凭有关凭证按时报送税务机关批准退还或免征增值税和消费税”。这就是说，办理出口退税，第一步要在货物报关出口以后;第二步出口货物已在财务上作销售处理;第三步，向主管税务机关提供有关凭证申报退税。这一程序规定，出口企业应遵守，税务机关也应遵守。违背了这一规定，就是违反了法定程序。全国1996年至1999年共发生税务行政诉讼案件6154例，其中税务机关胜诉仅占30%左右，而60%以上是税务机关因程序违法或执法不当败诉。

2.审查法定步骤

步骤是行政程序的基本要素。任何行政程序，作为一个过程是按步骤来完成的，缺少其中一个步骤，程序就可能中断，整个行政程序可能就无法完成，即使做出行政行为，也可能是无效的。例如根据《征管法》第38条实施税收保全措施的程序是：第一步，税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款，即提前清税;第二步，在限期内发现纳税人有明显转移、隐匿其应税商品、货物、收入以及其他财产迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保;第三步，如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上局长(分局长)批准，税务机关才可以采取冻结相应存款、扣押(查封)商品、货物及其他财产等税收保全措施;第四步，纳税人在税务机关规定的限期内缴纳税款的，税务机关必须立即解除税收保全措施;第五步，限期期满仍未缴纳税款的，经县以上局长(分局长)批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构从暂停支付的存款中扣缴税款，或者拍卖(变卖)所扣押、查封的商品、货物或者其他财产，以其所得抵缴税款。

3.审查法定时限

我国部分行政法律法规规章对行政程序的时限作了规定。如《征管法实施细则》规定：对纳税人填报的税务登记表，提供的证件和资料，税务机关应当自收到之日起三十日内审核完毕，符合规定的，予以登记，并发给税务登记证件;又如税务机关为了稽查的需要将纳税人、扣缴义务人以前年度的资料调回稽查时，必须在“三个月内完整退还”;再如对从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定期限缴纳或解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，税务机关可发出催缴税款通知书，责令其限期缴纳或解缴税款，但最长期限为15日。法律、法规、规章作出时限的规定，就要求行政机关必须在一定时期内做出或完成其行政行为。期限内未做出或完成而又没有法定理由的，即为程序不合法。

(四)拟定的处理意见是否得当

拟定的处理意见是否得当，主要是审查稽查人员提供的《税务稽查报告》中所提出的处理意见是否可行、具有针对性，定性是否准确，提出的处理意见是否恰当。案件定性，即认定违法事实的性质，这是处理案件的关键。税务违法行为一般包括偷税、抗税、欠税、骗取出口退税、逃避追缴欠税、避税以及其他违反税收法律、法规、规章的行为。对这些违法行为，国家规定有不同的处理方法。定性准确，才能处理恰当;定性不准确，就会出现失误。

对拟定的处理意见是否得当的审查，可以采取比较法和平衡法。既要同过去处理的同类案件进行纵向的比较平衡，又要同地区、部门乃至全国范围内处理的同类案件进行横向比较。

根据这一原则，审查时应注意以下几个问题：

(1)相同的情况不同的处理。即同一税务机关对不同的税务违法对象，在违法行为、危害后果、经济条件基本相同的情况下，处理结果出现较大差异，如对本地企业宽，对外地投资者严。

(2)不同的情况处理却相同。即税务机关对不同程度的税务违法行为处理结果相同。如有法定从轻情节和无法定从轻情节一样。

(3)一个行为重复处理。对同一税务违法行为两个不同的税务机关分别处理。

(4)考虑不相关因素，如过多考虑人情面子等。

税务稽查审理的意义

税务稽查审理是税务稽查执法过程中不可缺少的一个重要环节，它反映了税务违法处理决定形成的全过程，是提高税务执法水平、保证稽查办案质量的重要措施，也是依法治税的客观要求。其意义如下：

(一)形成自我约束机制，保证税务稽查职能的充分发挥

在税务稽查过程中实行调查与审理分离，建立审理制度，设立审理机构，配备审理人员，使调查与审理在分工上形成了互相联系、互相制约、彼此促进的关系，从而建立起有效的自我约束机制，保证税务稽查机构正常履行职能，实现稽查目标。

《税务稽查工作规程》所规定的调查与审理分工负责的模式，就较为恰当地处理了税务稽查权力的集中与需要制约的矛盾。《规程》将选案、查案、审理和执行等四个稽查环节分离开来，“四个环节”各自职有专司，自成一个系统，又环环相扣，互相制约，在各自范围内各系统自行行使相应的权力，使任何一个系统都无法独揽权力，不能完整独立地从选案、调查到审理、执行全过程查办案件。同时，每一个系统都必须接受其他系统的监督，各系统间职能的互相衔接有如工厂的流水线作业，紧密相联，互为依托，相互形成一种多层次、多环节、全方位的监督制约关系。既能防止权力过分集中，又能避免徇私舞弊。在这一稽查制约机制中，审理环节具有至关重要的作用，由与被查对象不直接发生关系的比较超脱的专职部门或人员负责案件审理，更有利于防止稽查权力的滥用和腐败的发生，有利于形成自我约束机制，保证税务稽查效能的充分发挥。

(二)促进税务稽查人员认真履行职责，提高执法办案效率

通过税务稽查审理，可以对稽查人员的稽查过程和稽查结果进行审查、监督与评价，促进稽查人员增强责任感，认真履行职责，不断提高自身素质和工作效率。

税务稽查审理对稽查实施人员提供的案件事实、证据进行审查，并判断稽查实施环节对案件的定性是否准确、公正，是否符合法律依据，对于出现事实不清、证据不全、定性不准确、法律依据错误等情况，有权要求稽查实施人员重新稽查或改变原有结论。发现稽查实施人员有明显的更改、隐藏稽查证据，提供虚假案件事实、与被查纳税人有不正当关系等现象可如实报告领导。税务稽查审理不仅是对稽查结果的审查，同时也是对稽查实施人员进行监督的有效方式，这一约束机制的形成，有效地提高了执法办案效率和质量，提高了办案人员的整体素质。

(三)规范税务稽查具体行政行为，避免与减少行政复议、诉讼

通过审理环节依照法定的职责从证据、数据和政策依据等方面进行把关，(1)能及时发现和纠正工作中的错误偏差及违法问题，做到客观、全面地弄清案情，正确、公正地执行税法，减少和避免因事实不清、证据不足、手续不全而出现的定性不准、处理不当等问题;(2)可以防止由于稽查权力过于集中而导致的执法随意性等问题的发生;(3)尽可能地把容易引起争议的问题消灭在事前、事中的审理阶段，对税务政策理解不同或存在异议的征求税政部门裁定，以税政部门意见为准，对执法程序、执法依据理解不一致的，征求征管、法制部门意见，以征管、法制部门意见为准，大要案件由案件审理委员会组织各有关业务部门共同审议，避免与减少行政复议、诉讼尤其复议诉讼变更的发生。

(四)有利于统一税务执法标准，提高稽查执法的专业化水平

实行税务稽查审理制度，对税务稽查报告中的有关案件定性与处理的内容统一进行审核，可以统一执法标准，对同一案情、同一违法性质采取同一处理标准，保证了稽查执法的公正平等、定性准确、处理恰当，防止出现主观臆断、随意定性、处理畸轻畸重等现象，促进了稽查执法的高效、廉洁，杜绝了腐败现象的发生，有利于提高稽查执法的专业化水平。