社会政策学的概述

社会政策概念与社会政策学科的诞生是工业化时代的产物。1873 年, 德国一批经济学教授为研究处于市场经济初期德国的社会矛盾, 发起成立了社会政策学会。第一个给社会政策下定义的是华格纳(Wagner Adelph) 。他在1891 年提出, 社会政策是运用立法和行政的手段, 调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题。20 世纪四五十年代, 在欧洲各国解决工业化带来的社会问题的进程中, 一门应用性学科——社会政策学科形成了。经过半个世纪的发展, 社会政策学科在欧洲已被广泛接受。欧洲的大学研究生院几乎都设有以其命名的系科, 学科有自己的刊物和学会。近年来, 讲究实用的美国人也开始关注社会政策制定与分析的有关理论, 1999 年,哈佛大学首次设立了社会政策的博士学位。

社会政策学是一门经济学与社会学的交叉学科。它发轫于经济学, 方法论更多地依据经济学, 但却与经济学的研究范式有明显区别, 而它的价值观则更多地来自社会学。从根本上说, 社会政策学是应对社会问题的产物。由于不同时代人们面临不同的社会问题,它所研究的主要问题也在发生着变化。20 世纪五六十年代, 随着福利国家的建成, 许多人认为意识形态的争论在西方国家已经终结, 因此, 社会政策需要研究的就是如何增进公民福利即政策的有效执行, 这就形成了这门学科最初的社会行政传统, 其主要代表者是英国著名的社会学家、社会政策研究的鼻祖马歇尔教授(T. H. Marshal) 。20 世纪70 年代, 由于社会福利政策对经济社会以及人们的价值观产生了负面影响, 人们开始对社会政策学科的理论基础和政治立场进行反思, 其中的代表性人物是另一位社会政策研究大师、英国社会学家、现代福利国家理论创始人之一的蒂特姆斯(Richard. M1Titmuss) 。蒂特姆斯的贡献之一, 是揭示了价值选择在社会政策中的地位。他说: “我们所能做得到的, 是更加清楚地揭示需要社会正视的价值抉择。如果我们将社会政策领域视为一个专门为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的领域, 我们将不会发掘出有意义的问题。” 他的这一观点为社会政策科学研究确立了价值观, 即在以不同价值取向制定不同社会政策的政策制定者面前, 要保持价值无涉的科学和客观的态度。此外, 比之马歇尔, 他对社会政策关涉客体的理解要宽泛得多。他在解释社会政策的需求时说: “我们关注的是对一系列社会需求以及在稀缺条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”

20 世纪70 年代中期以来, 西方社会人口结构、全球经济结构和政治格局发生了重大变化,高科技和信息技术的高速发展, 加快了世界性竞争和大规模工业改组的进程, 结构性、技术性失业迅速增长。尤其是呈不可逆转之势的对劳动力需求的明显减少, 对某些社会群体如非熟练的青年职工、老年人和妇女产生了深刻而持久的影响, 各种新形式的贫困和边缘化来势迅猛,并被加速进行的经济全球化带往世界各地。十分明显, 工业化时代形成的社会政策价值理念和制度模式, 无法应对这些新问题, 社会政策学科面临严峻的挑战。于是, 福利国家展开了有关社会政策价值观的激烈争论, 人们对以往司空见惯的满足需求的基本方式——依赖政府的社会干预直接提供社会福利产品提出了质疑, 与此同时, 政策实施中以多元化的手段特别是引进市场机制推进社会政策目标实现的尝试在许多国家推开。

社会政策学科的历史演进

1.社会政策学发展的三个阶段

自19世纪末以来的一部社会政策发展史, 大致上可以划分为三个阶段, 即“前福利国家”阶段、“福利国家”阶段和“后福利国家”阶段。划分的时间界线则以20世纪40年代英国“贝弗里奇报告”的出台及稍后的“福利国家”的建成, 以及70年代末英国撒切尔主义、美国里根主义的“社会福利制度改革”这两个在社会政策发展历史上起决定性影响的事件为准。

(1) “前福利国家”阶段(19世纪70年代—20世纪40年代初) 。这一阶段的主要目标是“缓解贫困问题”。在这一阶段, 社会政策的概念首先在德国被提出。但是, 国家施行社会政策的实践却可以追溯到1601年英国“伊丽莎白济贫法”的颁布。在这个阶段, 英国模式和德国模式先后问世。进入20世纪, 社会政策研究的中心逐渐移向英国。为在政府政策与个人需求之间搭起一座互动与沟通的桥梁, 作为国家政策与个人福利之间的“传承机制”的社会工作的作用凸显出来。当时的社会政策研究和教学主要被包含在社会工作学的范畴之内, 甚至只是社会工作学的一门课程。同时, 社会政策研究与社会工作一样, 主要是取“问题导向”和“行动导向”,在对贫困、健康、住房、教育等方面具体政策的研究占主要地位。其中最为著名的有19世纪末、20世纪初英国的布什和朗特里关于贫困问题的研究, 如布什(CharlesBooth) 的《伦敦东区人民的劳动和生活》和朗特里( Seebohm Rowntree) 的《贫困: 城镇生活研究》。

(2) “福利国家”阶段(20世纪40年代初—70年代末) 。这一阶段发展的主旋律是“政府行政管理”。40年代英国“贝弗里奇报告”的出台及稍后“福利国家”的建成标志着社会政策研究进入了“福利国家”阶段。“福利国家”的制度和政策设计实际上为国家政策和个人福利之间的关系设定了一个相对稳定的大框架。由于从20世纪50年代初到70年代中是西方国家经济发展的黄金时期, 在这样的社会、经济背景下, 福利国家政策的发展也是一帆风顺。

在这一阶段, 逐渐地, 从社会工作学中分出了一门独立的学科, 称为“社会行政学”。因为已经有凯恩斯经济学和贝弗里奇报告基本上框定了福利国家的“大政方针”, 所以, 政府和社会要做的事似乎就是将福利国家的既定政策通过各种社会福利计划与相关服务具体地落实到每一个公民身上。因而, 政府的行政管理似乎更值得关注。于是, “研究各种提供‘社会服务’的人类组织和正规结构”的“社会行政学( Social Administration) ”作为一门独立的学科首先从社会工作学中分化出来。据香港的周永新教授介绍, 蒂特马斯是社会行政学的第一位教授, 因此被奉为这门学科的鼻祖。在社会行政学中, 社会政策研究已经占据了相当大的份量, 蒂特马斯当时教的就是“社会政策”。他的讲稿在他去世之后由他的学生编辑为《社会政策十讲》一书, 成为社会政策领域的经典著作。蒂特马斯的其他著作还包括《社会政策导论》、《福利国家评析》、《收入分配与社会变迁》等等。这一时期其他的重要著作还有马歇尔的《社会政策》、平克(RobertPinker) 的《社会理论与社会政策》、瑞恩的《社会政策: 选择和变迁的结果》, 等等。

(3) 后“福利国家”阶段(20世纪70年代末至今) 。这一阶段的主题是“社会福利制度改革”。20世纪70年代西方国家走进了“滞涨时期”, 凯恩斯经济学和福利国家理论受到了普遍的怀疑。以英国的撒切尔主义和美国的里根主义为代表的社会福利制度改革翻开了社会政策研究的新的一页。这一阶段又可分为两个小阶段: 一是从70年代末到90年代初, 保守主义和新自由主义大行其道, 对福利国家理论大肆抨击, 将其作为西方经济衰退的“替罪羊”; 二是90年代中至今, “中间道路”占了上风, 既对保守主义和新自由主义的盛行进行反思, 又对福利国家的理念重新审视并基本加以肯定。

在这一阶段, 福利国家的基本理念受到冲击。同时, 全球化的影响使社会政策的变化更为频繁、影响也更为广泛, “福利多元化”成为时代的主流。全球化也使社会政策需要更为广阔的国际视野。于是, 社会政策的不确定性与日俱增, 社会政策研究的必要性和紧迫性也增加了。因此, 仅仅局限在“行政管理”上来讨论相关的问题已经落后于形势, 为适应需要, 到90年代后期在大学中将“社会行政系”易帜为“社会政策系”成为风潮, 这标志着社会政策作为一门独立的学科和研究领域日趋成熟。

在研究成果方面, 这一阶段既有批判福利国家理论的著作, 如安德森(Digby Anderson) 的《破除福利国家的符咒》、米休拉的《危机中的福利国家》等。同时, 也有很多对上述批判提出质疑的著作, 如C1皮尔逊(Christopher Pierson) 的《超越福利国家?》和P1皮尔逊( Paul Pier2son) 《拆卸福利国家?》。到90年代后期, 社会政策研究走出了福利国家功过是非之争的圈子,不同福利体系的比较成为热门, 如希尔(Michael Hill) 的《社会政策比较研究》、米奇列(JamesMidgley) 的《全球化下的社会福利》等, 都已经将研究视野投向全世界。

2.走向“全球化”的社会政策

进入21世纪, 经济全球化的进一步发展带动了政治、社会和文化的全球化。在全球化的大背景下, 各国政府对“经济主权”的控制被大大削弱, 同时, 对“社会主权”的控制也面临挑战。一方面, 一个国家的社会政策不再仅仅只是对其国内的经济、政治和社会变化的反应, 而是会越来越多地受到各种国际因素的影响; 另一方面, 社会政策的决策和实施过程也将会超出国界之外。这种情况将不仅会影响未来中国国内的经济与社会政策, 而且还将对未来的国际经济与政治关系产生重要影响。

周宏描述了经济全球化如何影响整个社会系统。按照马克思的观点: “生产关系总合起来就构成为所谓社会关系, 构成所谓社会, 并且构成为处于一定历史发展阶段上的社会, 具有独特的特征的社会”, 因此, 随着历史的变迁和生产方式的变化, 与一定的历史阶段的生产力水平和形式相适应社会系统就要发生变化。从20世纪80年代开始, 西方世界在第二次世界大战以后以民族国家为单位建立和完善起来的福利国家系统就面临着巨大的挑战。因为“资本的‘四处流动’摆脱了民族国家的政治控制, 成为独立的自主决策体, 使受着地域约束的雇员和政府日益失去其影响力”。同时, “由于资本的增殖场所已经扩大到全球, 要在一国内对所有的收入征税几乎是办不到的。因而, 民族国家的政府赖以调整经济政策、干预社会分配的能力是大大地被削弱了”。于是, 经济全球化造成了两方面的后果: 一是导致国内社会不平等加剧以及贫困(主要是相对贫困) 问题增多, 从而导致对社会保障的需求增大; 二是削弱了政府维持和提高社会保障和其他福利给付的动机, 从而使社会成员尤其是下层成员获得的保障和福利水平相对降低,进而使相对贫困问题长期难以解决。

为了应对经济全球化的挑战, 从经济上的共同市场(欧同体) 到政治、经济一体化的欧盟,欧洲国家采取了集体行动: 打破了彼此之间商品、资本和劳务流动的边界, 通过市场的联合来保护他们的社会权利, 通过让渡一部分政府权力, 在更大的范围内共享超国家权力。一些欧洲的学者还试图把欧洲模式推介到全世界, 提出了建立“全球社会政策”体系的倡议。

社会政策学科价值理念的四大特点

在130多年的发展历程中, 社会政策学科在价值理念上形成了四大与众不同的显著特点:其一, 以“公平”与“人权”为基本价值观。蒂特马斯认为: “人不单是经济性的人”,“人是一种社会存在”, “应该关切社会中的人——尤其是人际关系里非经济性的因子”。因此,社会政策学从一开始就将自己的理论架构的核心定位于“公平” (Equity) 与“人权” (Rights) 。

关于“公平”, 琼斯( Kathleen Jones) 、布朗( John Brown) 和布拉德肖( Jonathan Bradshaw) 合著的《社会政策要论》一书中, 在对“平等” (Equality) 、“公平( Equity) ”和“社会正义( Social Justice) ”等概念作出解释和评析以后归纳道: “基本上, 这些议论建立在三个基础之上: 在道德议论方面, 公平就是正直; 在理论议论方面, 公平就是共同利益; 而在极实际的议论方面, 就是不公正和不公平往往落在那些采行不公正或不公平的人身上。”。

关于“人权”, 主要是根据1966年联合国大会通过的《世界人权宣言》, 主张“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由, 不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别”。具体而言, 这些权利体现在就业、社会保障、健康、住宅、教育和其他社会服务等等方面。

在当代社会政策研究中, 从“公平”和“权利”出发, 发展出一系列新概念, 诸如“社会排斥”、“社会剥夺”、“增权”和“社会资本”等, 作为社会政策研究新的视点与支撑点。

其二, 从不讳言自己的“价值立场”。蒂特马斯指出: “社会科学——特别是经济学和社会学——明显不是‘免除价值’的, 永远也无此可能。”“以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。”“在社会福利体系之内, 人们无法逃避各种价值选择。”这个特点在国际上得到广泛的认同, 并得到联合国的认可与推广, 1962年联合国出版的《社会服务的组织与管理》一书中指出: “不论人们视之为狭隘还是广泛, 这些定义均含有三个目标——当然还有价值判断: 第一, 其宗旨皆为行善——政策指向为市民提供福利; 第二, 兼有经济与非经济的目标; 例如: 最低工资、最低收入保障标准等; 第三, 涉及某些进步的资源再分配手段, 劫富济贫。”。

其三, 以“公民参与”为基石。蒂特马斯将社会政策看成是“有关矛盾的政治目的和目标的选择, 以及它们的厘订过程, 什么才能构成好社会或好社会里足以从文化上区分社会人( SocialMan) 的需要和志向与经济人(EconomicMan) 的需要和志向”。在这样一个过程中, “公民参与”是不可或缺的。王思斌指出: “认真地说, 公民参与是社会政策的精髓。这是因为, 任何社会政策都是涉及广大民众的, 特别是社会的弱势群体, 社会政策应是以保护他们的起码利益为目的。”“民众也是社会政策运行的主体, 社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。”“民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解, 而且会使他们知道政策何以如此, 而不是另外一种形态。”。

上个世纪80年代以来, 社会政策也借用了市场化的语言表示一种与时俱进的新观念, 譬如将政策对象看作“客户(Client) ”, 在政策实施的过程中强调要时刻倾听客户的意见, 这就更清楚地体现出作为政策实施主体的政府机构的公共服务性质。

其四, 以“渐进主义”为发展策略。“改革是不能不渐进的,??我们反对激烈的阶级斗争, 也反对放任的政治制度。” 德国社会政策学会是在与主张“自由放任主义”的曼彻斯特学派的论战中诞生的。不了解这个理论背景, 可能就难以理解社会政策学为什么总是以介入和干预具体的政策过程为己任。因此, 社会政策领域所推崇的政策主张, 绝非“激进”, 而是实事求是, 强调调查研究, 以充分了解面临的社会问题的来龙去脉; 同时反对急躁冒进, 提倡脚踏实地, 重视在政策过程中积累起一点一滴的社会进步和文明成果。

社会政策学科建设的四大特点

与上述基本理念与理论框架相联系, 社会政策的学科建设也表现出四大鲜明的特点:其一, 研究领域的边缘性、交叉性和开放性。经过最近几十年来不同学科背景的专家学者在社会政策领域中一起工作, 社会政策学成为一门具有边缘性、交叉性和开放性等特点的新兴应用社会科学学科, 而这个特点正是其强大的生命力之所在。当前, 社会政策学彻底打破了传统学科的分界线, 正将社会学、经济学、政治学、行政管理学、社会心理学、社会工作学等学科的知识以“适用”和“实用”为目的在这里融为一体。

回顾历史, 一开始提出社会政策概念的德国社会政策学会的成员大多都是经济学家。而到蒂特马斯把社会政策作为一门独立的学科来讲的时候, 这门课又主要是建立在社会学和社会工作学的知识体系的基础上了。蒂特马斯曾为社会政策研究列出的一份长长的所需基础知识的“菜单”: “研究社会政策的基础知识要包括: 人口变迁——它的过去与现在, 以及对未来的预测;家庭制度与妇女地位; 社会分层与阶级、世袭阶级、地位和流动等概念; 社会变迁与工业化的后果, 城市化和社会状况; 政治结构; 工作伦理与工业关系的社会学; 少数民族与种族偏见; 社会控制、附合、越轨行为和维持政治现状的应用社会学等。”。

也许这门学科注定要成为一个具有进化优势的杂交品种, 到20世纪后期, 福利国家的信仰动摇以后, 社会政策领域的研究开始变得富有挑战性, 吸引了更多经济学家、政治学家、社会管理学家、社会心理学家的加盟, 甚至许多资深的政府高级官员在退出政界后也加入到社会政策的研究和教学中来。社会政策研究向纵深发展也确实需要融合各种其他学科知识, 譬如, 研究住房政策既涉及到住房与社会环境、住房与社区建设等典型的社会学领域的知识, 也涉及房地产市场研究、住房融资等典型的经济学领域的知识, 要在这个领域有所作为必然要使这些知识在一个新的理论框架中融为一体。这种跨学科的知识融合使社会政策学的知识体系迅速向外扩张。

其二, 研究方法的具体化与技术化。目前, 社会政策学的一个发展趋势是分工越来越细, 越来越具体化甚至技术化, 常常就一个社会问题进行非常深入和连续、持久的探讨, 追求更为有效的解决办法。因此, 社会政策更多的是关注解决具体的问题而不仅仅停留于理论体系的建构, 强调研究对象及研究方法实用性是社会政策学的最大的特点①。根据这个特点, 常常有人将其比作社会科学领域的“工科”, 其追求的目标通常是在某一个具体的社会领域中提出一项有效的社会政策以及良好的政策效果和社会反响。

就研究方法的具体化而言, 社会政策学的内部分工是细之又细的。譬如, 关于老年社会政策的研究, 通常会分成三个部分: 资金保障、服务照料和亲情慰藉; 而到了这一层次还能往下细分, 譬如服务照料又可以分为社区照顾和院舍照顾等。在发达国家, 在宏观、中观和微观层次上都会有学有专长的专家。当然, 目前在中国, 还做不到这一点。

其三, 政策建议的可行性和可操作性。蒂特马斯说: “政策一词有着行动取向和问题取向的意思。”蒂特马斯还指出: 现代社会科学学科的发展涌现出“那么多”的以“社会”命名的学科, “其实, 这个追求‘社会’的潮流多半是出于对经济学家、政治哲学家、试验心理学家, 以及社会学家过去所营造的各种愚不可及的人为的社会模型的一种反动”。正因为如此, 社会政策学强调从不同的社会问题出发, 具体地分析每一个问题的来龙去脉, 找出问题的根源, 然后提出具有“行动性”的, 即具有可行性和可操作性的政策建议。

可以用社会学研究与社会政策研究的区别为例来说明上述观点: 波普诺(David Popenoe)将社会学研究分为两大类: “通常, 社会学家进行两种类型的经验研究”——“描述性研究”和“解释性研究”。“描述性研究是知识探索的第一步。它主要是为了弄明在何时、何地、对什么人发生了什么事情。在描述性研究中, 人们认认真真地收集资料来描述群体、社会活动和事件。”“虽然描述性研究是必不可少的起点, 但是社会学家长盛不衰的理论兴趣却使他们去研究事物为什么会发生。解释性研究就是为了回答‘为什么’和‘怎么样’的。”。

社会政策研究则在“描述性研究”和“解释性研究”之外, 还必须加上“对策性研究”,而且后者才是研究的真正目标。如果不能形成有效的政策建议, 从社会政策的要求来说, 研究任务就没有完成。而在社会政策研究中, “描述性研究”和“解释性研究”的部分, 倒是可以间接或直接借用社会学的研究成果。因此, 在把社会政策当作社会科学领域的“工科”时, 实际上是把社会学看成“理科”的。

其四, 知识体系的系统化和专门化。一门学科终究要在高等教育中取得一席之地, 因为这标志着这门学科的成熟和得到学界、政府乃至全社会的承认。就一门学科而言, 早期的社会政策曾经属于社会工作或社会行政的范畴, 甚至仅仅是社会工作学和社会行政学中的一部分课程。以英国伦敦政治经济学院为例, 其社会政策系的前身即社会工作系, 当时创建的目的主要是培养具有职业意识的社会工作者, 教学的内容以社会工作的理论及实践为核心。随着社会政策研究的发展以及研究人员越来越多地投身政策咨询, 这个系的教学也逐步转向培养社会政策的研究人员与社会工作者并重, 而从发展的趋势看, 在伦敦政治经济学院, 甚至前者有可能完全取代后者。这也许标志着作为一门应用社会科学学科, 社会政策学已经趋向成熟。

目前, 英国已经有伦敦政治经济学院、拉夫伯勒大学、沃里克大学、肯特大学、诺丁汉大学、约克大学、巴斯大学、爱丁堡大学、曼彻斯特大学、布鲁内尔大学等20所大学专门开设了社会政策系(一部分是由原社会工作系改名而来) , 这预示着社会政策学科的发展前景看好。

社会政策学与其他学科的关系

不管学者们是否把社会政策看成一门学科,他们都承认,社会政策与许多其他学科存在密切关系,或者说,社会政策是一个多学科的交叉领域。这是社会政策的最大特征。一般认为,社会政策和社会学、政治学、社会工作密切相关,而与经济学、历史学、地理学、哲学以及法学等也存在一定的联系(下图) ,社会政策正是吸纳了上述学科的知识和方法才得以不断发展。

社会学为社会政策提供了有关社会背景和社会问题的基础知识。蒂特姆斯(1991:3) 指出,“研究社会政策的基础知识包括: 人口变迁——它的过去与现在以及对未来的预测;家庭制度与妇女地位;社会分层与阶级、世袭阶级、地位和流动等概念;社会变迁与工业化的后果,城市化和社会状况;政治结构;工作伦理与工业关系的社会学;少数民族与种族偏见;社会控制、附合、越轨行为和维持政治现状的应用社会学等”。而社会政策既脱胎于社会工作,又服务于社会工作,两者相辅相成,都属于重要的应用性社会科学。社会工作帮助社会政策对社会福利和社会需求进行界定,而社会政策则为社会工作实务指出了行动纲领。社会政策要研究政府提供哪些福利以及如何提供这些福利,因此社会政策的分析需要政治、法律和管理学方面的知识,同时也会采纳这些学科中的分析方法(Spicker , 1995:9)

以减贫政策为例,对贫困成因的看法是制定减贫政策的基础,这会涉及到社会学的知识;要分析贫困人口的现状和发展趋势,就会涉及到人口学和统计学的知识;要向贫困人口提供援助,那么最低标准需求的认定会涉及经济学、社会学的知识,援助项目的组织和提供会涉及政治、法律和公共管理学方面的知识。如果这是一个工作福利(workfare)项目(即强调只有参加工作才能享受福利) ,那么就会涉及社会心理和社会工作方面的知识。但是,关于减贫政策的研究不会被认为是属于社会学、经济学、人口学、政治学、社会工作的学科领域。也就是说,虽然社会政策与其他许多社会学科有交叉,但是作为一个研究领域的集合,社会政策并不属于任何其他一门社会科学。此外,虽然有些术语(如利他主义、污名、福利权和贫困) 也用在其他学科中,但它们的用法或分析的维度是不同的。在社会政策中,这些概念有其不同的特征和特定的理解方式。