什么是申诉专员制度

申诉专员制度不仅是一项主要对失当行政行为进行监督与实施救济的法律制度，更是一种替代性纠纷解决机制。申诉专员制度英文名“ombudsman”已经在世界范围内通用，国际组织国际申诉专员协会也为此设立。我国内地学者也将这一制度翻译为议会司法督查专员、议会监察专员。我国台湾地区一般将其翻译为行政监察使、译监察长或护民官。

申诉专员的产生和发展

(一)瑞典的申诉专员制度

申诉专员制度最先出现于1809年的瑞典，可以说申诉专员制度为瑞典首创。1809年瑞典依据基础的宪法文件《政府组织法》，首创设立了调查官员调查市民对失当行政所作投诉的制度。也正是该法规定了大法官由国王任命，而司法专员由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一人担任，其职责是以议会代表的身份监督所有行政官员和法官对法律和法令的遵守。1810年3月议会还通过了一部对司法专员制度加以规范的专门法律。1968年司法考员和军事考员合并为一个公署，由三名地位相等的考员组成，统称“司法考员”。从1976年起公署就改为由四名考员组成，其中一名为首席专员，主持公署的日常行政任务，任命工作人员等。并且四名考员的工作范围是不相同的。

(二)新西兰的申诉专员制度

新西兰于1962年建立这一制度。首任专员盖伊·波尔斯爵士使得这个制度成绩卓著，对这一制度的采取运用使得新西兰成为斯堪的纳维亚半岛国家以外第一个采用申诉专员制度的国家，并且证明了这个制度在普通法国家里能起到同样的作用。

(三)英国的申诉专员制度

英国的申诉制度与其他国家大不相同，英国的申诉专员制度在某种程度上来说直接源于“克里切尔高地案件”。这一事件引起了社会的广泛关注与争论，此案是一起典型的涉及农业部官员行政行为不违法但失当的事件，结果是农业部部长辞职，有关文官受到惩戒，案件最后导致英国议会于1958年制定了《行政裁判所和调查法》，并于1967年通过了《议会行政申诉专员法》。后者为英国申诉专员制度奠定了不可或缺的法律基础。

申诉专员制度的特征

申诉专员制度与传统的行政内部救济途径不同的足，这种制度是通过申诉专员的独立调查，得出结论，只调查当事人的投诉是否成立而不对争议做出是非判断，只提出解决问题的建议而不做决定。各国申诉专员一般都独立于行政机关，实行首长负责制。他们大多来自于法官和律师，有着高超的专业法律知识，是一些秉性正直、社会威望较高的人士。申诉专员具有迥异于其他公共部门职位的一些特征。表现如下：

1．地位的法定性和权威性。各国申诉专员开展工作均有明确的法律保障。除议会外，任何人无权将其免职，只有发生严重违法行为时，才能被罢免。

2．职权的独立性。在欧洲，申诉专员及其工作机构都独立于政府机构，独立开展工作，不受任何部门的管辖。

3．职权的广泛性。除议会和议员外，申诉专员的监督范围几乎涵盖了所有的行政机构及其公务人员。有的国家管辖范围还包括法院、法官，军队、军官，甚至内阁成员和总统。

4．工作方式的多样性。“申诉专员的职责是以非司法手段纠正不当行政行为，其处理方法简易、迅速、灵活、经济?。”申诉专员既可以通过受理公民投诉，也可以通过主动调查来开展工作。申诉专员有权要求有关部门协助调查，也有权委托某一专职机构进行调查。对调查处理结果，可以向社会公众或新闻媒体公布，也可以向法院提起诉讼，还可以就不良行政的情况和补救建议向议会提交特别报告。

申诉专员制度的内容

(一)申诉专员的机构设置

纵观所有采用申诉专员值得的国家，申诉专员的机构设置大致有三类：一是仅在中央一级设立工作机构，如瑞典、芬兰、丹麦、西班牙等。二是在中央和地方均设立工作机构，如德国。三是在中央社里工作机构，同时在地方设立派出机构，如法国、比利时。

(二)申诉专员的权利和职责

尽管申诉专员在各地的名称不尽相同，但职责却是大同小异。申诉专员的权利如下：①调查权。申诉专员在接到公民投诉后，有就行政行为是否违法或者显失公正进行调查权利。②批评建议权。申诉专员如果发现行政行为确属失当，则应向做出该行政行为的机关提出纠错建议。③起诉权。此权利主要享有者为瑞典申诉专员，如果申诉专员发现行政官员疏于履行职责，并且其行为涉嫌违法犯罪时，可以“特别检察官”的名义对该行政官员提起诉讼。④报告公开权。一般申诉专员都有在其建议不被遵循的情况下，向总理或议会报告，并将调查报告公开的权利。