什么是环境行政绩效

环境行政绩效是指环境行政机关和其工作人员从事环境行政管理活动所取得的成绩和效率，是环境效益、经济效益和社会效益的多少，和其所消耗的人力、物力、财力、时间的比较。

环境行政绩效具体体现

环境行政绩效主要体现在以下几个方面：

(1)环境行政绩效首先体现在环境效益上。环境行政管理是保护生态环境，改善环境质量，限制人类损害与破坏环境质量的行政活动。改善环境质量，保护生态环境，追求环境效益，是环境行政机构行政绩效的体现。

环境效益是最直观和具体的环境行政绩效指标，是必需量化和可以量化的，应尽可能用量化指标说明问题。如排污量减少，环境质量改善。环境效益指标不是单一的，是多方面多层次的。环境行政的全部环境保护指标，应分解于环境行政机构的各职能部门。环境效益的非量化指标也是必需考核的，如政策的制定、立法的形式、服务的质量、人民群众的满意度等等。

(2)环境行政绩效也体现在经济效益方面。环境保护的战略方针是经济效益、社会效益与环境效益的统一，它是环境行政和环境保护各项工作的基本准则，指导着环境行政管理。环境绩效不只是体现在环境效益，当然也体现在经济效益方面。我国的环境政策、制度、法律、法规都是在总政策的指导下制定的，环境保护、环境行政管理取得经济效益是必然的。事实上，经历了相当长的时间后，回头看，环境效益高的地区经济效益一定是不错的。如青岛、大连。就单体而言，被强令治理的污染企业暂时的经济效益减少了，但区域的经济效益并没减少(因污染治理发展了环保产业)，长期而言，企业因治理达标而获得了生产权和竞争能力，个体将会有更大的发展。经济效益方面，对于国家和宏观区域在相当长时问内是可以评估的，对于低层次的环境行政主体在短期内可能是不易见，不易评估的。经济效益的评估标准相对来说更难确定。

(3)环境行政绩效最根本的体现在社会效益方面。环境行政具有公益性等特征，自然具有社会效益。环境保护是基本国策，环境保护指导方针是环境效益、经济效益、社会效益的统一。保护环境是政府一项不可或缺的社会职能。环境行政是环境保护工作的主导，其社会效益应最重要，环境行政绩效应最主要体现在社会效益方面。政府经济学理论表明环境保护是公共物品，因此，环境效益的产生最终必然形成社会效益。

(4)环境行政绩效离不开定量分析。评估绩效离不开定量分析。环境行政绩效目标的确定离不开定量分析。环境行政绩效包括环境行政效率，即单位时间和单位费用的环境行政成绩，如环境许可的时效性保证，“三同时”验收率，单位时间排污费征收总额与费用的比较，环境监察次数、处罚违法企业个数、处罚金额等完全定量的考核。非量化的指标也应尽可能的做定量分析。如，环境行政服务质量：环境监测的准确性反馈，有无抱怨；环境审批的规范性考核，有无新超标污染源；污染控制方面，达标排放的企业数，有无污染反弹等。

(5)环境行政绩效体现在各个环节。环境行政绩效体现在环境行政管理的各个环节、各个层次，决定于每一个环境行政行为。环境行政绩效包括环境政策绩效、环境法律绩效、环境制度绩效、环境行政组织绩效、环境行政行为绩效，是环境行政管理体系多种因素的综合反映，是对环境行政管理活动的整体要求。

环境行政绩效的管理

1．环境行政绩效管理概念

环境行政绩效管理，(从某种程度上讲)是环境行政管理组织者的主要职责。环境行政“绩效”的取得，就是环境行政管理任务的完成，实现环境行政管理的绩效是管理的目的所在。绩效管理强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估环境行政机关组织绩效，代表着环境行政机关的全方位的管理工作，是收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行绩效管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程。

绩效管理包括个人绩效管理和组织绩效管理。个人绩效管理在政府行政管理部门早已开展，包括环境行政管理部门在内的几乎所有的政府行政管理部门每年都进行公务人员的个人绩效评估。而组织绩效管理却鲜有进行。对于环境行政机构而言，尚不论个人绩效评估的效果如何，没有组织绩效的评估，仅仅进行个人绩效的评估显然是不够的，难见成效的，因为个人绩效的提高，并不一定导致组织绩效的提高，只有将二者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。绩效管理是环境行政机关内部的管理行为，组织绩效管理是考核环境行政机关的根本指标。环境行政绩效管理应是在环境行政机关工作人员个人绩效管理基础上的对个人绩效和组织绩效的双重考核，强调的是组织绩效。

2．环境行政绩效管理过程

环境绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动：

(1)绩效评估。是指环境行政机关试图达成某种目标，以及如何达成和是否达成目标的系统过程。环境行政绩效评估包括组织的绩效、规划(计划)的绩效和个人的绩效等，强调的是组织的绩效。

(2)绩效衡量。为了进行环境行政绩效评估，必须设计一套足以衡量环境行政机关目标实现的指标系统，也就是衡量环境行政机关行政绩效的标准，只有这样，才可能对不同的环境行政机关、不同的职能部门、不同时期的行政绩效进行比较。

(3)绩效追踪。系统对组织绩效进行持续性的监测、记录与考核，作为改进环境行政机关组织绩效的基本依据。

3．环境行政绩效管理面临的问题

实施绩效管理，追求高绩效的环境行政是公民与政府一致期盼的目标，也是环境行政发展的目标，是环境行政绩效评定的基础。然而，环境行政绩效管理，特别是绩效衡量实属不易，存在着如下几方面的困难。

(1)绩效的量化问题。如前所述，绩效指标的量化是困难的，但绩效管理的一个重要前提就是必须尽可能地将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效衡量。对于环境行政服务而言，例如环境监察，要精确算出“投入与产出比”并不容易，即使可以进行部门量化，以怎样的量化形式表现绩效也值得研究。例如，A市每年环境行政处罚100家企业，B市环境行政处罚50家企业，谁优谁劣?

(2)部门的差异问题。环境行政管理有地区性特征。环境行政机构所处地区的区域有大小，城市基础建设有高低，经济发展速度有快慢，工业部局也不相同，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效，并做比较，显然并不公平。例如，A市年征收排污费1 000万元，B市年征收排污费800万元，但A市区域是B市区域的2倍，A市工业产值是B市工业产值的1．5倍，谁的绩效更好些?

品质绩效指标的设计问题。确定环境行政服务质量即品质绩效的有关指标是环境行政绩效衡量的主要限制。环境行政服务不但要关注服务效率、效果，也要关注服务的品质。环境行政服务品质很难用客观具体数据来衡量，问卷调查和人大评议可以作为品质设计指标，但需保证调查的单体总数是足够多，被调查者的选择是真正客观。例如，因超标排污被处罚的企业负责人作为问卷调查对象，怎样保证其公正客观?

指标的多样性和动态性问题。指标的多样性是指既有环境定量指标，又有环境非定量指标；既有环境统计(会计)指标，又有环境非统计(会计)指标；既有综合指标又有具体指标：既有宏观指标又有微观指标；既有绝对指标又有相对指标。动态性是指指标的不断变化和不稳定。评定中既要依据相关标准又不能唯标准，应将定量分析与定性分析相结合。

信息问题。环境行政绩效管理做的好不好，环境行政绩效评价是否正确，都有赖可靠的信息。如何保证环境行政公开，环境行政信息畅通是绩效管理的关键。如果所收集的信息失真、或不够全面，就无法真正反映环境行政机构的实际绩效。环境行政绩效指标确定时，应特别注意明确指标的数据、范围、权重，保证信息的可比性。

环境行政绩效管理的目的是有效评定环境行政绩效。环境行政绩效管理是手段和方法。没有环境行政绩效管理，环境行政绩效同样存在，并不以是否进行环境行政绩效管理改变其存在性。作为手段，环境行政绩效管理的有效进行，可以有效提高环境行政绩效，使其发生显著性的改变。

环境行政绩效的评定

1．环境行政绩效测定的必要性

行政绩效的测定(评估)，是国内外公认的难题。环境行政绩效也不例外。以环境信访为例，环境行政人员付出劳动是无法予以量化的，其直接的效益和间接效益也是无法予以确定，难以进行比较的，更不能重复某一行为来进行比较。例如，一个环境污染信访纠纷，通过耐心的富于技巧的宣传教育，说服劝解，当事人双方愉快接受调解；同一个信访案件，因方法不对头，结果矛盾激化，越级上访，形成群访，造成交通阻塞、中断等等。环境监察与环境监测因工作内容不同，环境行政行为者对环境管理的贡献方式、贡献值不同，其工作绩效也难比较。尽管如此，测定环境行政绩效仍是十分必要的。

首先，通过环境行政绩效的测定，可以确定环境行政管理活动的目标达成度。作为环境行政主管部门，环境行政机构具有特定的环境行政管理职能和特定的环境行政目标，环境行政机构首要的是充分发挥其管理职能，圆满地完成环境行政目标，否则，没有发挥管理职能或偏离环境行政目标的管理活动，不管投入怎样少，也是浪费。

第二，评定环境行政绩效可以确定环境行政机构的各种因素的合理程度。通过环境行政绩效的评定，可以确定环境行政机构设置的是否合理，权责体系是否完整，决策是否正确，行政程序是否科学，规章制度是否健全，人员素质是否合格，各部门是否协调，信息是否畅通等。

第三，评定环境行政绩效可以确定环境行政管理活动的社会效益大小。环境行政管理是以社会服务为对象的，管理活动必然有社会效果，环境行政追求的根本目标是社会效益，社会效益大，环境行政绩效高，社会效益小，环境行政绩效就低。

第四，评定环境行政绩效，可以确定环境行政的成本费用高低，为建立精干、高效的环境行政机构提供依据。

第五，评定环境行政绩效，是建立廉洁政府、透明政府、责任政府、高效政府的需要和手段。

我国明确的环境行政绩效测定工作还不曾开展。可以预见，随着行政改革的不断进行，行政事业的不断发展，环境行政绩效的测定会很快展开。

2．环境行政绩效的评价标准(指标)

考核环境行政绩效，必须制定环境行政绩效的评价标准。制定环境行政绩效的评价标准同样是困难和复杂的，既没有固定的格式，又非一成不变，需要与时俱进。

理论上讲，任何一个组织建构绩效指标都包括四个方面：一是输入(成本)，即提高服务所需要的资源，包括人力、物力、财力等；二是过程，即传送服务的路径；三是输出(成绩)，即组织活动或提供的服务；四是结果，即每一个产出或服务所产生的影响。

行政绩效的评价指标，一般包括硬性指标和软性指标。

硬性指标。通常是上级环境行政机构或同级人民政府指令性的行政目标(包括计划目标)，可以通过量化或以完成率来衡定，如“三同时”执行率100％，区域排污费征定数额120万元等。指标完成的情况与行政目标相比较，并结合区域社会、经济、环境情况，予以评估，确定该环境行政绩效指标。

软性指标。通常不能用具体量进行衡量，由社会大众对环境行政机构进行评价，表现在支持率大小，认可性多少，满意度如何。例如：新闻单位的民意调查、人大的评议、主管单位的评价等。

具体的行政绩效指标，按照目前美国行政机构流行的模式，包括经济指标、效率指标、效果指标和公平指标四项。从发挥环境行政组织绩效的功能出发，以四项指标为指导，结合环境行政机关的管理特点，确定环境行政绩效指标。

(1)经济指标。即环境行政成本考核指标。经济指标是评估绩效时首先要考核的内容。大到环境行政系统，小到一个层级、一个部门、一个项目都应进行行政成本考核。考核的内容是“在既定的时间内究竟花费了多少钱，是否按照法定的程序花费金钱”，要求的是尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的环境公共产品或行政服务。具体地说就是以实际耗费的人力、物力、财力、时间，同这项环境行政活动实际达到的环境行政成果做比较，看人力、物力、财力、时间节约程度的数量界限。绩效评价可以把实际达到的行政成果和为之付出的劳动耗费量，同环境行政机构的行动计划相比较，同本环境行政机构历史上最高水平相比较，同其他环境行政机构同类行政活动水平相比较，同国内最先进的水平相比较，同国际水平相比较，从中看准位置找出不足，便于提高绩效。

1999年发表的《中国环境政策的总体评价①》一文认为我国1978–1998年的20年问的国民经济总量(GDP)翻了两番，污染物排放没有等比例翻两番，而是总量略增，其政策成本仅是每年GDP总额的1％。行政成本考核，每年预算投入的多少成为成本指标的核心内容。收支两条线、行政费用全部纳入政府财政，将进一步显现成本考核指标的意义。

(2)效率指标。即环境行政效率指标，包括提供环境行政服务的水准，环境行政服务的产品数目，每项服务的单位成本等。考核的内容是“在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的环境行政结果”，要求降低服务的单位成本，提升服务的数量和水准。

首先是充分发挥环境行政职能。其次是有正确的环境行政目标，并始终为着实现环境行政目标而进行环境行政活动。第三，反映出环境行政部门的特点和不同发展阶段的特点，即遵循环境行政管理对象和内容的发展特点和规律。

例如，环境监测站年单位成本能够监测的项目数、报测的监测数据总数效率指标，监测站提供的数据能否满足总量收费和排污许可证发放所需技术要求效率指标，前例为生产效率，后例为配置效率。再如环境监察，能否尽快赶到现场，及时处置等效率指标。

提高环境行政绩效的途径

1．影响环境行政绩效的主要因素

提高环境行政绩效，必须找到影响环境行政绩效的主要因素，对症下药。环境行政是一个开放的系统，环境行政机构和外部环境构成了环境行政生态系统，影响环境行政绩效的因素包括环境行政系统的内部因素和外部因素。外部环境因素对环境行政绩效影响虽然是不言自明的，但并不构成影响环境行政绩效的主要因素。影响环境绩效的主要因素是环境行政机构系统的内部因素，这是环境行政研究的内容。环境行政系统内部影响环境行政绩效的因素很多，主要包括行政组织、管理职能、组织人事、行政领导、机关工作、制度规范、管理方法等诸多方面。

2．提高行政绩效的途径

(1)设立合理的行政组织，构建适宜的内部机构，有效发挥各自职能。

机构设置是否合理直接影响环境行政绩效。非单独设立的区环保局权力不到位，管理层次低、管理幅度小，统一管理职能不能实现，以至于行政绩效低下；地方保护主义严重的地区，实行县区垂直，层次清晰，职责明确，环境行政绩效提高；县区监测站形如虚设，即环保局内部结构设置不合理不完备，环境监察得不到环境监测的有力支持，环境行政绩效同样低下。只有依法设立环境行政机构，建立适宜的内部机构并有效发挥其职能才能从根本上提高环境行政绩效。

(2)严格执行环境政策、制度、法律、法规，依法行政。

环境行政是综合性的执法行为，必须严格执行环境政策、制度、法律、法规，依法行政，要使环境行政管理法制化，以环境行政法治为前提保证和提高环境行政绩效。

(3)严肃纪律，提倡环境行政道德，实施政务公开，健全工作管理制度。

建立健全环境行政机关工作制度，提倡环境行政道德、严格纪律、政务公开、反腐倡廉，不断增强服务意识、责任意识，提高环境行政绩效。

3．建立环境行政绩效评价体系

评价环境行政绩效就需要建立环境行政评价体系，建立环境行政绩效评价体系无疑是困难的。现在，在我国，明确的环境行政绩效评价体系尚未建立，但环境行政绩效评价体系的基础是存在的。

(1)人大评议。政府的行政管理权力是人民赋予的，政府对人大负责，人大的评价是对环境行政绩效最重要的评价，随着国家政治体制的健全，人大行使说“不”的权力将会越来越显现。人大的质询、评议将成为制度化。

(2)政府评议。通过年度总结、具体环境行政活动工作总结，评价环境行政绩效，褒奖高行政绩效单位，批评低行政绩效单位，这是对环境行政绩效最基本的评价。

(3)专职评议。开展行政绩效评议工作，政府人事行政部门为专职评价单位。建立评价指标，与时俱进。包括个人绩效评议和组织绩效评议。

(4)审计评议。政府审计是对环境行政机关的专门监督，通过考核费用(时间、人力、物力、财力)可以量化具体环境行政行为的行政绩效。西方国家就是以政府审计为行政绩效的评价核心。

(5)社会评议。人民是环境行政绩效评价的主体，人民通过投信任票和不满意率评议环境行政行为和环境行政机关，社会评议是环境行政绩效评议体系的最根本的评议。

(6)机构评议。建立民间咨询机构，专职政府效能评估、行政绩效评议，以资质机构的专业特长，做出权威的绩效评议。