产生

环境据国外文献记载，最早将环境行政合同作为控制环境污染和环境破坏手段的当推1964年12月，日本横滨市与电源开发株式会社就关于防治环境污染的黑烟、排水、噪音对策、紧急措施、补偿等问题规定了具体的预防措施。这种横滨式的环境行政合同的签订，对于当时日本环境污染的预防和控制，可谓一大转机。它不但缓和了企业与当地居民的关系，而且还具体确定了合理的限制标准，以防止环境污染，从而为日本各地纷纷仿效，并为现代各国所援用，成为世界环境行政控制的有力手段之一。

环境行政合同之所以会如此迅速地普及，与现代国家民主潮流的社会背景有密切的关系。随着现代各国民主政治的日益发达，国家在对人民的法律关系上，传统的权威色彩逐渐减少，表现在行政业务的处理方面，除了采用国家单方行为外，还常常采用双方行为的行政合同方式来完成。环境行政合同便由此发展起来。

然而，学者们对环境行政合同则有不同的看法。持否定观点者认为，国家与人民之间的关系为权力关系（或统治关系），国家处于优越地位，人民则受其支配，在行政法律关系上为行政客体，与民法上双方当事人处于平等地位的合同关系性质大相径庭。也就是说，权力关系与合同关系互不相同，因此，在权力关系基础上签订的环境行政合同不能成立。而执肯定观点者则认为，在现代民主国家中，国家与人民之间的关系，固然是以权力关系为主体，但在权力关系之外，还有平等关系存在的余地。具体地说，就权力关系而言，在法治行政的原则下，人民只须在法定的范围内，对国家负有服从的义务，为此这种权力服从关系并不具有绝对性，在某些特定的情况下，仍存在由人民在适当程度上表现其自由意志的余地，人民可以在此限度内作出其自由意思的表示，并与国家形成环境行政合同的关系。以上两种观点，以肯定说较为符合现代国家环境管理的需要而为大多数学者所支持。而且，在实际当中，也由于环境行政合同能够更好地适应各种不同的环境管理业务的需要，规范其复杂的内容，并赋予相对当事人表示意思的自由，增加行政机关行政业务处理的弹性和适当性，而被各国普遍采用，并在各自国家的环境保护方面起着极其重要的作用。

种类

环境行政法论中国环境行政合同，依据不同的标准，可以作如下划分：

1．根据环境行政合同的主体不同，可以分为：一是上级政府机关与下级政府机关签订的环境行政合同，由分管省长、市长、县长、乡（镇）长逐级签订。二是环境行政机关之间签订的有关环境管理事务的环境行政合同，如由政府与环境保护部门签订的环境保护承包合同；又如对同一河流有使用权的不同地方之间，为整治河流而签订负担整治费用比例的合同。三是政府或环境保护部门与管理相对人签订的环境行政合同，如由政府或环境保护部门同企业的法人代表签订的各种形式的环境保护目标责任书。

2．根据环境行政机关与管理相对人之间的关系，可以将环境行政合同分为：（1）承包合同。承包合同是基于环境管理与被管理关系而签订的一种环境行政合同，如环境保护承包合同,它是由从事影响环境的开发或建设活动的管理相对人与政府或环境保护部门签订的保护环境、防治污染的协议。这种合同是实施环境行政管理的一种方式，虽然明确了双方当事人的权利义务，但并不因此而改变管理关系的性质。（2）执行合同。执行合同是上下级环境行政机关之间为实现某一环境目标而签订的协议，如环境保护目标责任书。在这类合同中，上级环境行政机关规定应由下级环境行政机关负责执行和实施的各项具体任务，并负责检查和监督，下级环境行政机关负责实现该合同规定的环境目标，上级环境行政机关根据下级环境行政机关完成的情况给予奖励。（3）出让合同。出让合同是土地行政主管部门作为环境资源的代表与相对人签订的一种行政合同，如国有土地使用权出让合同。这种合同中的关系不是管理和被管理的关系，而是所有者与使用者的关系。（4）行政委托合同。行政委托合同是指环境行政机关把自己的某些事务委托另一环境行政机关或组织、个人办理而与对方签订的协议。如环境保护部门委托某单位进行区域环境综合治理，林业行政主管部门委托某相对人培育树木等。

3．根据环境行政合同的内容不同，可以分为：（1）污染源限期治理合同。限期治理合同是有关环境行政机关为了对已产生的环境污染和破坏进行治理，而与管理相对人就有关治理目标、期限和违约责任等问题所达成的一种协议。按照“污染者负担原则”，环境行政机关选择的另一方合同当事人是对造成环境污染负有责任的排污者。然而，在实际执行中，由于某种原因，排污者常出现履行不能、拒绝履行、履行迟延和不当履行等不履行本应切实履行的限期治理的任务，其结果是治理污染的义务减弱，消除污染危害的责任逾期未得到履行。为确保履行限期治理这一行政义务，有学者提出了限期治理代履行制度。限期治理代履行是针对污染者不履行已生效的限期治理决定所设定的，可以有他人代为履行并能达到同一治理污染目的的义务，环境行政机关可以指定他人代为治理并收取治理费用的行政强制性措施。治理代履行的最大特点是第三人代替污染者履行行政上的义务，其结果是污染者限期治理环境污染的义务得到了履行。只要经限期治理决定责令造成环境污染和破坏的排污者，客观上逾期没有履行治理污染义务且又符合代履行条件的，均应适用代履行以实现环境保护目标。限期治理代履行是第三人因与环境行政机关的环境行政合同而发生，其实际上是限期治理义务人义务履行的异化。第三人代履行治理的费用由限期治理义务人负担，并由环境行政机关通过行政强制予以保证。（2）环境保护建设合同。环境保护建设合同可以分为两类：一是在新建、改建、扩建工程中，环境行政机关与建设单位签订环境保护设施建设合同，以督促建设项目需要配套建设的环境保护设施，与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。二是国家公共部门将其承担的一些社会公益性很强的大型项目，如区域性的环境综合治理工程，通过招标方式，由国家公共部门与中标单位签订合同。（3）排污权许可合同。这是指环境行政机关根据区域环境容量，确定排放污染物总量控制指标，并分成若干排污指标，然后以招标、拍卖等方式分配给排污者，环境行政机关与排污者签订的一种合同。许可合同一经签订，排污者根据合同规定的排污指标排放污染物。如山西太原市结合企业承包租赁，用合同形式将污染物排放指标和浓度指标一起承包。（4）使用排污费合同。使用排污费合同是指环境行政机关根据环境法律、行政法规的规定，就污染源治理专项基金与贷款对象（排污单位）达成的协议。（5）环境资源保护合同。这是指上级政府环境资源行政机关为贯彻落实“谁主管谁负责，谁开发谁保护”原则与下级政府或单位负责人及直接开发利用环境资源的组织或个人签订的有关保护环境资源的协议，如省市政府与下级政府签订的环境保护目标责任书，政府或环境保护部门直接与企业签订的责任书或实行环境保护指标及任务承包；又如采用签订土地使用权有偿出让合同的方式来管理保护土地资源。

作用

合同1、环境行政合同足以补充法律法规的不足

大家知道，环境法律法规在制定时由于必须考虑经济的发展等因素，而且其规定也无法完全符合各个地区的实际情况，因此对于保护环境就显得不够有力。为了解决各个地区的环境污染和环境破坏现象，由行政机关出面与工厂、企事业等单位交涉和协商，通过签订环境行政合同的方式，设定严格的排污标准或其他防治措施，以补充法律法规的不足，从而实现保护环境的目的。因为签订环境行政合同是通过取得行政相对人同意的方式，来约定严密的环境防治措施的，这样既可克服由行政机关另行制定更加严格的环境标准将与法律法规相抵触这一难题，又可补充法律法规的某些欠缺，并在实际当中较好地贯彻执行。

2、环境行政合同可以根据各个地区的实际情况个别约定适当的环境防治对策

如上所述，环境法律法规的制定无法完全符合各个地区的实际情况，尤其是在某些工厂密集地带，各个工厂如果仅遵守法定的排污标准，则其稀释后的有害物质的排出，仍然无法避免因上述各种物质的汇集而产生的汇集污染现象。因此，行政机关与这些工厂签订环境行政合同，规定具体防治污染的措施，就能根据该地区的特殊情况，个别约定适当的环境防治对策，来达到保护环境的目的。而且，环境行政合同的签订是本着自愿平等的原则进行的，只要在不违反法律的前提下，环境行政合同的双方可以就具体防治措施予以选择，甚至还可以制定严于国家法律的规定。

3、环境行政合同的签订足以缓和企业与当地居民的关系

就一般情况而言，环境污染的发生源主要来自企业，所以居民对企业的不信任感便日益加深。而环境行政合同的签订，可以从心理上缓和当地居民对企业的这种不信任感，认为有环境行政合同这一形式来约束企业，企业就得履行环境行政合同规定防治污染。而对于企业方面来说，他们也愿意通过签订环境行政合同这种形式来提高企业的形象，改善其与当地居民的关系，排除纷争，使工厂顺利设立或开工运转。

特征

环境行政合同1、环境行政合同是一种行政行为

环境行政合同是一种行政行为，它是基于行政法律关系而订立的，在环境行政合同的主体中，至少有一方是行使国家行政权力的机关；而环境民事合同或环境经济合同则是基于民事法律关系或经济法律关系而订立的，属民事行为或经济法律关系中的行为。环境民事合同只要求其主体为具有行为能力和权利能力的自然人或法人，环境经济合同也只要求其主体为法人即可。

2、环境行政合同的内容是建立在双方当事人的自由意志被约束的基础上

环境行政合同的内容是建立在双方当事人的自由意志被约束的基础上的，因为规范行政法律关系的行政法律法规在原则上是属于强制性的法律规范，而环境行政合同是依据行政法律法规签订的，所以它是不以当事人的自由意思任意决定的，而必须是遵循有关的法律法规规定所作出的一致意思表示，方为有效。这一点与在自愿协商前提下签订的环境民事合同或环境经济合同有较大的区别。

3、环境行政合同是双方当事人为实现彼此之间相对应的目的而达成的协议

在环境行政合同中，作为行使国家行政权的一方当事人，其订立环境行政合同的目的，是为了更好地实现国家环境管理效能，防治环境污染和环境破坏；而作为非行使国家行政权的另一方当事人，其订立环境行政合同的目的，则是为了要达到在保证实现防治环境污染和环境破坏目标的前提下，依照有关法律和合同的规定获得自己的经济效益的目的或民事权益的目的。也就是说，环境行政合同中双方当事人彼此之间所要达到的目的是相对应的，这与环境经济合同或环境民事合同中，双方当事人都是为了获得经济效益目的或民事权益目的有所不同。

4、环境行政合同中双方当事人的地位是不平等的

在环境民事合同或环境经济合同中，双方当事人的地位都是平等的；而在环境行政合同中，由于其是基于行政法律关系订立的，这就决定了双方当事人地位上的不平等。在环境行政合同中，一方为行使国家行政权的机关，另一方则为其下级机关或普通法人或自然人，双方之间存在着领导与服从的关系。因而当发现环境行政合同在内容上有法定的瑕疵时，作为行使国家行政权的一方可以单方面的意思表示撤销该合同，而其相对人则不具有这种权利。同时，作为行使国家行政权的一方还享有单方面解除环境行政合同的权利，而其相对人却只能在向行政机关提出请求解除环境行政合同的申请，并经行政机关同意之后才能解除。但是，必须指出的是，作为行使国家行政权的一方因撤销或解除环境行政合同给其相对人造成损失的，应当依照有关的法律规定承担赔偿或补偿的责任。

5、环境行政合同的争议必须通过行政诉讼加以解决

环境行政合同的争议必须通过行政诉讼加以解决，这是因为环境行政合同是一种行政行为，它是基于行政法律关系而订立的，因此对其争议应当通过行政诉讼予以解决。而环境民事合同则不同，它属于民事行为，通过民事诉讼即可解决。

成立

手册1、必须有两方以上的当事人，其中至少有一方必须是行使国家行政权的机关，而且该方当事人还必须是具有国家法律法规或政策所规定的权限，作为非行使国家行权利的另一方当事人则必须具备承担环境行政合同任务的相应能力。如果上述行使国家行政权的一方当事人不具有国家法律法规或政策所规定的某种权限，其与相对人签订的环境行政合同应当视为无效；另一方面，如果非行使国家行政权的另一方当事人不具备承担环境行政合同的某些相应能力，该合同也无法得以履行。

2、当事人必须是为了实现彼此之间相对应的目的而互为意思表示。也就是说，环境行政合同的双方当事人，在一方为行使国家行政权的机关时，其与行政相对人所要追求的目的是相对应的，作为行使国家行政权的一方当事人是为了实现保护环境的目标，而其相对人则是为了获得自己的某种经济目的或民事权益，双方在环境行政合同这一法律形式下，互为意思表示而统一起来。

3、当事人的意思表示必须一致。也就是说，双方当事人对环境行政合同的内容必须达成一致。环境行政合同的内容包括：（1）签订环境行政合同的法律依据，即该合同是依据某一环境法律法规，或某一级行政机关的决定或命令，或某一环境标准，或某一环境规划，或某一环境政策签订的。（2）所要完成的任务，即由行使国家行政权的一方当事人根据国家法律法规或政策规定，提出订立该合同所要完成的任务以及所采取的具体措施或对策，并经双方当事人共同协商加以最终确定。（3）为履行环境行政合同所给予的优惠，即行使国家行政权的一方当事人，为了使其相对人能够圆满履行环境行政合同，在法律法规或政策规定的权限范围内，给予其相对人某种相应的优惠待遇或照顾。（4）违反环境行政合同的责任及处理的方法。（5）环境行政合同变更、中止和解除的条件，以及因此造成的损失补偿。（6）履行环境行政合同发生纠纷的处理程序。

4、必须符合法律规定及公共利益。环境行政合同的订立必须有法律依据，而且，双方当事人只能在法律法规规定的范围内作出一致的意思表示。同时，环境行政合同的更改、中止或撤销也必须是依据国家法律、政策或计划的变更，以及公共利益的需要而作出，不得由行使国家行政权的一方当事人任意作出。

履行

环境行政合同一经缔结，对双方当事人均有约束力，双方当事人必须全面地、实际地履行，不能随意变更合同内容，也不能用支付违约金或赔偿损失等其他方法代替环境行政合同的履行。全面实际地履行是行政合同中的一个重要原则，也是行政合同的典型特征。因为环境行政合同缔结的目的是为了公共利益，而在公共利益中所有的特定义务是不可替代的，必须获得实现，如果不实际履行，就可能给国家和公共利益带来损害。

由于行政合同与社会公共利益联系在一起，因此行政合同的履行对于行政机关来说，承担了更大的责任。在环境行政合同的履行中，环境行政机关却享有相对人所不具有的行政优益权。第一，环境行政机关对环境行政合同具有监督权或指挥权。督促相对人履行合同，这是保证实现合同目标的重要环节。对于相对人的履约状况，环境行政机关不能放任自流；对于相对人采用何种履行方式，环境行政机关应给予一定的指导，甚至直接为相对人选定，制止相对人不符合公共利益的履行方式。第二，环境行政机关有单方面变更或解除合同的选择权。但是，环境行政机关行使这一权利时，必须真正基于社会公共利益的需要或不可抗力等客观因素的出现，同时，如果造成相对人损失的，环境行政机关应给予补偿。第三，环境行政机关有强制权和制裁权。环境行政合同必须由相对人一方自己履行，而不能由他人代替履行。对相对人不履行或迟延履行义务的，环境行政机关有权采取行政强制措施强制相对人履行义务。对相对人违反合同约定义务的，环境行政机关有权予以行政制裁。