什么是水权
水权，也称水资源产权，是水资源所有权、使用权、处置权以及经营权等与水资源相关的一组权利的总称。
水权的涵义
根据我国水资源的现状，水权的概念应当包含以下几点涵义。
(1)水权的客体是水资源，水资源是一种具有流动性的自然资源，它赋存于自然水体之中，在数量、质量和物理形态上都存在很大的不确定性，这是与其他资源最大的区别。
(2)水权是以水资源为载体的一种行为权利，它规定人们面对越来越稀缺的水资源可以做什么、不可以做什么，并通过这种行为界定了人们之间的损益关系以及如何向受损者进行补偿和向受益者进行索取。
(3)水权的行使需要通过社会强制实施，这种社会强制实施既可以是国家的法律、法规，也可以是社会习俗、社会公德等。随着水资源的日益稀缺和用水矛盾的加剧，水权的行使正在逐渐走向正规化、法制化的轨道。
(4)水权实施的实践证明，水权也是以水资源所有权为基础的一组权利的集合，而不仅仅是一种权利，主要包括水资源使用权、水资源占有权、水资源收益权、水资源转让权等。
水权的特征
水权，一般指水资源的所有权和使用权。水资源的所有权，从形式上看是人们与水资源的关系，实质上是法律确认和保护的人与人之间对水资源的占有关系，是一种民事法律关系。水的使用权主要包括水的分配、水的使用和收益等。
法学界对我国水权的解释主要有三层意思：其一，水资源属于国家所有；其二，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用；其三，国家依法保护单位和个人的水使用权，只要单位和个人依法开发利用水资源，其合法权益就受到法律保护。
按照以上的解释，水权的主要法律特点可以归结为：
第一，具有物权的基本法律属性。从我国水权的法律特性而言，一方面水权强调所有权，国家对水资源享有所有权，国家机关行使该物权以及对其实施保护；另一方面，由于物权是以实现对标的物的使用和收益为目的而设立的他物权，所以随着商品经济和社会的发展，水的价值与使用价值也相对分离，国家作为所有人不丧失对水资源的所有权，而通过非所有人对物的直接利用，实现所有权的收益权。我国法律确认和保护这种对个人、社会、国家均有益的财产关系。
第二，体现民法上的相邻权关系。现代各国民法典对相邻关系作了具体规定，主要包括邻地损害的防免、取排水及地下水、邻地使用等内容。我国有关单行法也规定了此类权利，如新水法规定的取水许可制度等。水权与相邻权的关系主要包括相邻防险权、排水和疏水权以及邻地用水权等。
第三，具有与环境权相同的复合性。一般认为，环境权是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。环境权是一项包括环境资源使用权、环境状况知情权、环境决策参与权以及环境损害赔偿请求权等内容的复合性权利。水权具有与环境权复合性相同的一些法律特征，能够从环境权保护的角度加以界定。我国在环境保护法和其他相关法律中，已对保护水资源和防治水污染等规定了专门的法律责任。
水权是产权理论渗透到水资源领域的产物，它指水资源稀缺条件下人们有关水资源的权利的总和(包括自己或他人受益或受损的权利)，主要指水资源的所有权和使用权，并涉及水资源的经营权和管理权。
与一般资产产权不同的是，水权具有明显的特征，主要是：
(1)水权的非排他性
我国宪法规定，水资源归国家或集体所有，这样导致了水权二元结构的存在。从法律层面上来看，法律约束的水权具有无限的排他性，但从实践上来看，水权具有非排他性，这是水权特征之一。我国现行的水权管理体制存在许多问题，理论上水权归国家或集体所有，实质上归部门或者地方所有，导致水资源优化配置障碍重重。国家水资源拥有的产权流于形式，水权强排他性转化为非排他性。
(2)水权分离性
根据我国的实际情况，水资源的所有权、使用权、经营权存在着严重的分离，这是由我国特有的水资源管理体制所决定的。在现行的法律框架下，水资源所有权归国家或集体所有，这是非常明确的，但综观水资源开发利用全过程，国家总是自觉地或不自觉地将水资源的经营权委托给地方或部门，而地方或部门本身也不是水资源的使用者，其通过一定的方式转移给最终使用者，水资源的所有者、经营者和使用者相分离，所以导致水权的非完整性。
(3)水权的外部性
水权具有一定的外部性，它既有积极的外部经济性(效益)，也有消极的损失。以地下水的开采为例，如果某个地区超量开采地下水，就可能使周边地区地下水水位下降，导致开采成本增加，甚至地面下沉。同样，在某一地区实施水资源管制，亦会使周边地区受益。
(4)水权交易的不平衡性
由于我国的水资源归国家或集体所有，水权的交易是在所有权不变的前提下进行使用权或经营权的交易，交易的双方是两个不同的利益代表者，其地位是不一样的，一方通常是代表国家或集体组织行使水资源的管理权，它出让使用权，另一方则是为了获利的水资源经营者或使用者，使用权出让者可以凭借政府的良好形象或者权威对出让的使用权施加影响，而且他们具有垄断性，而购买者则不具备这样的优势，他们只能被动地接受这种影响。
建立水市场，必须认识到：第一，要认识到水是商品，是有价的；第二，水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的；第三，水权是可以转让的，可以交易的；第四，通过核算，通过协商，最后由政府定价。
由于水资源的共有物品属性，水市场也就不是一个完全意义上的市场，而是一个“准市场”。原因有四：一是水资源交换受时空等条件的限制；二是多种水功能中只有能发挥经济效益的部分，比如说供水、水电等，才能进入市场；三是资源水价不可能完全由市场竞争来决定；四是水资源开发利用和经济社会紧密相连，不同地区、不同用户之间的差别很大，难于完全进行公平自由竞争。
水权的内容
水权概念就是产权概念在水资源领域的具体应用，即水资源产权。水权是水资源所有权和各种水权利与义务的行为准则或规则。具体地说，是指在水资源开发、治理、保护、利用和管理过程中，调解个人之间以及个人、集体和国家之间使用水资源行为的一套规范准则。水权是一组权利柬，包括水资源所有权、使用权、收益权、处置权、转让权以及与水有关的其他权益。水权通常应包括如下几方面：
(1)水资源所有权。我国自然资源，包括水资源，属于国家所有。《中华人民共和国水法》(2002年修订版，以下简称《水法》)第三条明确规定：“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。”水权归国家所有，是实行国家管理水资源的前提。
(2)水资源使用权。水资源使用权必须依法向水权所有者——国家或集体取得，即依照水法规定的申办许可证制度取得用水权利。《水法》第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权，但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”
(3)水资源收益权。水资源的所有者通过对水资源的占有权，或者使用者通过使用水资源而获得收益；收益权可以是一方单独享有，也可以是多方分享。《水法》第五十五条规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。”
(4)水资源处置权。水资源的所有者，或者获得使用权的人或组织。有权决定水资源的用途和形式。如果说收益权相当于水权中的剩余索取权，那么处置权就相当于水权中的剩余控制权。
(5)水资源转让权。水资源的所有者或者使用者通过出租或出售的方式，把与水资源有关的权利让渡给他人。转让权其实是权利束中相当重要的权利，转让权的缺乏将会使得产权的市场机制无法发挥作用。
新制度经济学并不是把产权视为所有权、使用权、收益权和转让权的简单相加，而是深入分析产权在可以分离的情况下。产权的全部权利在空间和时间上的分布形式，以及产权内部各种权利之间的边界和相互制约的关系，从而达到对资源合理地配置与管理。一项产权只要具备明确界定的使用权、收益权、转让权，就能为它支配下的资源配置提供最低的交易费用，而资源归谁所有，对于资源配置并不重要，这就决定了所需要的水权界定应使水权具有可分割性，即水资源的所有权和其他权利束进行分离。水资源所有权与其使用权、收益权、处置权等权利的分离，并不会改变水资源所有权的归属实质，国家对水资源的所有权也不会因此而被虚化，水资源的所有权可以通过国家征收水资源费的形式来体现。这样可以体现出水资源所有权从抽象的全民所有到所有权具体利益的实现，从而使水资源得以优化配置，合理开发利用，充分发挥产权的各项职能。
水权的性质
(一)水物权：完全的私权
水权是水物权和取水权的统称。水权首先具有物权的基本法律属性，水物权是实体性权利，是私法上的权利，是一种典型的私权。一方面，水权强调所有权，国家对资源水享有所有权，由特定国家机关行使该权利并对其实施保护。另一方面，随着商品经济和社会的发展，资源水的所有权与使用权也相对分离，国家作为所有人一般不直接行使对资源水的权利，而是通过许可(具体包括法定及特许两种情形)非所有人对资源水进行各种利用，以收取水资源费等形式来实现所有权。也就是说，为了实现资源水的使用和收益，设立科学的资源水他物权制度是不可或缺的。
根据现行法律对水资源公有制的设计模式，资源水所有权不能由国家以外的主体所享有，国家之外的各种主体只能享有资源水的他物权。但是，现实世界中不仅存在自然资源状态下的水，而且存在产品水。有些学者认为水和土地一样，在任何情况下，水的所有权归国家所有，自然人、法人和其他组织只享有水的使用权。这种观点于理不通，与现行的法律制度相悖。水资源作为一种天然物，国家以法律确认的形式取得其主权范围内水资源的原始所有权，这是完全正确的。但是如果说单位的饮用矿泉水的所有权也是国家的则于法无据。所以，产品水所有权应依法由自然人、法人或者其他组织享有。因为产品水与其他动产一样，是一种普通的劳动产品。在一定程度与范围内通过适当的方式对自然资源水进行使用或者提取，并不会造成水资源的丧失或不可逆转的减少。因此，我们可以将自然资源水与产品水作为水物权的客体，以之为基础构建起系统、科学的水物权法律制度。
在市场经济条件下，水物权法律制度应当通过规范财产的占有和支配关系，为水市场的形成和发展奠定必要的前提和基础。市场交易行为必须以财产的所有权清晰界定为前提。因此，水物权法律制度的首要任务，是要明确水(包括自然资源水和产品水)的所有权及其他权属关系，保证交易的安全。创立水物权法律制度的另一个重要意义则在于通过确认和保护合法的财产权利，鼓励、刺激人们努力运用水资源去创造财富，并实现水资源的有效利用率的最大化。
(二)取水权：带有较强国家干预色彩的私权
我们知道，水权首先具有物权属性，而水物权是私权。那么，取水权是何种性质的权利呢?
1．法定取水权性质的分析
法定取水权是权利人依据法律规定而直接取得的取水的权利，即权利人根据新《水法》及现行《取水许可实施办法》的规定而直接享有的取水的权利。具体分析法定取水权的性质，我们不难发现：
其一，法定取水权是权利人可以在法律规定的范围内自主决定做出一定行为即享有取水的自由的权利。也就是说，法定取水权从本质上说是一种行为自由权。
其二，法定取水权的权利人有权要求他人履行不作为的义务，即权利人依法行使其取水权时任何单位或个人不得非法干涉。
其三，法定取水权的权利人的权利如果受到了侵犯，则权利人有权请求国家机关予以保护和救济。
可见，法定取水权是自由权、请求权和诉权的统一，是一个完整的权利。从本质上说，法定取水权是权利主体实现其对水资源消耗性利用权的一种行为自由权，是国家依法对水资源进行配置的一种方式，也是自然资源水转化为产品水的枢纽，法定取水权的行使将给权利人带来实际的利益。
2．特许取水权的性质分析
取水法律关系的主体一方是国家，另一方是从江河、湖泊或者地卜取用水资源的单位和个人。在这一法律关系中，国家与申请取水的单位和个人有着同等的法律地位，国家与申请取水的单位和个人达成取水许可合同。自然人、法人和其他组织依法获得的特许取水权在本质上也是一种能够带来财产利益的私权。特许取水权是基于取水许可合同而形成的准物权。一方面，它基于取水许可合同而产生。取水许可合同是水行政管理机关进行水行政管理的一种手段。它是以设立取水权为目的的带有债权性质的合同，合同标的是取水权。水行政管理机关授予申请人取水权后，债权合同终止，申请人所拥有的取水权则成为一种物权。取水权通过取水许可证来表现，取水许可证是一种物权凭证，通过取水权人实施取水行为将自然资源水特定化为产品水；另一方面它又受到国家的较强烈干预。从总体上看，特许取水权是带有较强国家干预色彩的私权。理由如下：
(1)从特许取水权的取得方式看，特许取水权的取得是基于行政许可合同。行政合同是国家进行行政管理的一种重要手段。水行政合同是水行政主体行使行政权的一种方式，与土地出让合同基本相似。申请取水的单位或个人与国家水行政主管部门之间是一种行政合同关系。根据行政合同的特征，双方当事人不具有完全平等的法律地位，水行政主管部门可以根据国家水管理的需要，单方依法变更或解除合同，而作为另一方当事人的单位或个人则不享有此权利。
(2)从取水权的获得的程序看，国家水行政主管部门通过对取水申请的批准进行直接干预。水行政许可合同的订立过程中，合同条款并不是双方自由意志的结果，对于取水量的多少、资源费的高低都是由水行政部门单方确定的。水行政部门在水行政合同的订立过程中始终处于主动地位。特许取水权的成立必须经过水行政主管部门的行政许可，体现了国家水行政主管部门根据开发、利用、节约、保护水资源和防治水害以及全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水的原则下所进行的干预。
(3)从特许取水权的行使来看，特许取水权人在行使取水权时，不仅要符合公共利益、维护公共利益，甚至在法定情形下受到国家干预。我国《水法》规定：“为了合理开发、利用，节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”这一条文不仅体现了我国《水法》的立法目的，也是取水权人行使权利时所应当遵循的原则。我国《水法》还对取水权的行使的时间、地点、每次的取水量、方式等作了专门的限制。
总之，水权是指水物权和取水权，水权首先具有物权属性，而取水权是一种带有较强国家干预色彩的私权。因此，从总体上说，水权是一种私权。
水权的分类
基于水权需求者的用水功能存在很大差异性，可以将水权分类为家庭水权、市政水权、工业水权、灌溉水权、水力发电水权、航运水权、河道水权、生态水权等。
第一，家庭水权。家庭水权是指那些用于家庭、度假胜地、汽车旅馆、有组织的营地及军营基地等的用水水权。这类用水包括家庭喂养的家禽、家畜的饮用水以及家庭小面积的装饰性灌木丛、花园和果蔬作物的灌溉用水。家庭水权具有较高的优先权。
第二，市政水权。市政水权是指所有城市、城镇或其他类似聚居区的市政类用水水权，这类用水包括公园用水、街道洒水和消防用水等。市政水权同样也具有较高的优先权。
第三，工业水权。工业水权是指有特定工业用水需求的企业类用水水权。工业一般包括采矿、锯木、纸浆制造、热电厂冷却、钢铁冶炼以及食品工程等，但远远不限于这些工业用水。
第四，灌溉水权。灌溉水权也可以称作农业水权，是指用于农业灌溉的水权。在世界各国，农业用水是主要的消费性用水，其用水量占全部用水量的75％左右。在美国，最早建立水权体系的便是灌溉水权。
第五，水力发电水权。水力发电是需要水权许可的一种非消费性用水。发电用水可能需要改变天然径流、进行水资源存蓄和水资源引取。而这些变化又会影响其他类用水。发电得益于水库的高水位，但消费性和河道内用水则要求减少蓄水量，二者是相互冲突的。
第六，航运水权。对于可航运的水域必须具有航运水权，航运水权是可以规范的商业行为。因此，航运水道的用水必须有利于航运，当进行其他用水权分配时，航运水权被视为一种兴利用水加以保护。
第七，河道水权。该水权包括娱乐、鱼类和野生动物保护及出于美学价值的用水水权。这类水权倾向于社会化，有益于一般公众价值。因此，为保护生态环境，河道中的最小流量必须得到保证。
第八，生态水权。这是指为稀释废水而利用河道径流和其他淡水水体的用水权。该水权不是一种有益的用水权，但是，为保证水质环境和可持续发展，这种水权必须得到保证。另外，为了保证自然环境的生态平衡所需要的用水权也许是更重要的生态水权。
从水权的内容来看，包括生活用水水权、生产用水水权和生态用水水权，上述八个方面的水权中，第一、二项及七项的部分属于生活水权，第三至六项及七项的部分属于生产水权，第八项属于生态水权。
水权的分配
私有水权说
河岸学说也称河岸原则，是关于个人对水资源权利和责任的一系列原则，最初起源于英国的普通法和1804年拿破仑法典，后在美国的东部地区得到发展，成为国际上现行水法的基础理论之一，目前仍是英国、法国、加拿大和美国东部等水资源丰富的国家和地区水法规和水管理的基础。河岸学说的基本原则是：第一，河岸水权限于毗邻河流的各块土地。第二，如果将一块土地分割为两个或更多的小块，不毗邻的那些小块便丧失了它们的河岸水权，并且再也不能恢复水权。第三，河岸所有者能够使用河流的自然水流，但不能蓄水供以后使用。第四，河岸水权是土地所有权中固有的，即使在契约中没有注明或者即使没有用水，河岸水权也是随着土地所有权转移的。第五，如果缺水，用水权优先顺序安排，通常是生活用水、灌溉用水、工业用水和游览用水。在同一优先程度内，各用水户之间的水权是按比例分配的，即按照各个用户有权使用的水量与该优先程度内有权使用的总水量之比。
占有学说是在南欧发展起来的(罗马法)，美国各干旱州的立法机关采用了占有学说。其基本原则是：第一，通过法规规定的程序占有特定的水量，水愈缺乏法规就愈正规。水权可规定每年允许取水的时间。第二，缺水时，首先满足最老的水权，然后按他们占有年代先后排列，依次满足较新的水权，直到水被用完为止。由于要首先满足老水权，然后才轮到新水权用水，因此新水权的价值比老水权要小得多。第三，占有权限于把水量用于有益的使用，如果不用就失去权利。第四，水权所有者可以自由地改变他的引水地点、用途或用水地点，只要这种改变不损害其他任何人。第五，占有权允许用水和蓄水。第六，占有权可以通过特定的契约出售，而与任何土地买卖无关。
上述两种学说的使用范围是不同的。河岸学说仅对在整个区域水源分布较广，季节分配又较均匀的供水，同时需水量低的地区是实用的。在不满足这些条件的情况下，占有学说逐渐克服了河岸学说的阻力，并逐步扩展到较湿润地区。有的学者指出，占用学说取代河岸学说是“水法的革命”。水资源越稀缺，占用原则的使用就越广。
罗伯特·考特等在评价包括水资源在内的易逝财产的先占原则时指出：“所有权与先占挂钩的规则具有易于执行的优点，而又有刺激所有者进行不经济的投资行为的缺点；反之，所有权与先占脱节的规则具有避免先占投资的优点，却有执行需要花费代价的缺点。可见，河岸原则与占有原则是各有利弊的。”
有的学者研究表明，水权制度是逐渐演化的。以德克萨斯州为例，1600年代作为西班牙殖民地的时候，水权制度采用的是西班牙的土地许可制度，水权是附着在土地权上的；1840年，德克萨斯共和国采用了英国的普通法，水权制度采用河岸学说；1889年德克萨斯州制订了《灌溉法》，采用了占用学说；1913年通过的《灌溉法》采用了更为严格的行政管理(许可制度等)的占用原则，但带来了很多问题；1967年德克萨斯州的《水权裁定法》继续沿用占用学说(许可执照)。
台湾学者陈明健在讨论水权制度的沿革时指出，水权制度实际上经历了下列几个阶段：第一阶段是绝对所有权制度(用于地表水时称为河岸权利原则)，必须拥有河岸的土地，才可以从河流引水；第二阶段是合理所有权制度，即让所有和水资源相连邻接的土地都有共同的用水权利；第三阶段是相关权利原则，即水权的分配应考虑水的供求状况，当供不应求时所有水岸的地主都应该减少用水以共渡难关，当供过于求时多余的水量应该供给那些非水岸的相关土地进行使用；第四阶段是优先使用原则。即水权与地权完全分开，用水的权利要经由另外的申办手续才能取得，尊重先完成手续者先取得水权，后来者则水权登记在后。
公共水权学说
原始意义上的公共水权古已有之，但现代意义上的公共水权理论及其法律制度源于前苏联的水管理理论和实践，我国目前也是公共水权法律制度。一般认为，公共水权学说包括三个基本原则：一是所有权与使用权分离，即水资源属国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权；二是水资源的开发和利用必须服从国家的经济计划和发展规划；三是水资源的配置和水量的分配一般是通过行政手段进行的。
公有水权必然涉及水权的初始分配与初始分配之后的再分配，后者属于水权交易范畴。关于水权初始分配问题的讨论大多集中于分配原则上。例如，石玉波认为，水权的初始配置应遵循下列原则：优先考虑水资源基本需求和生态系统需求原则、保障社会稳定和粮食安全原则、时间优先原则、地域优先原则、承认现状原则、合理利用原则、公平与效率兼顾公平优先原则、留有余量原则。在水权分配原则的确立上以下两个问题是特别重要的：
第一，水权分配的优先权顺序。王治认为，水权配置首先要考虑人的基本生活用水需求的水权，这种水权不允许转让。其次是农业用水，再次是生态环境的基本需求用水，最后是工业等其他行业用水的水权。保障人的基本生活用水优先权是大多数经济学家的共识。但是，将农业用水排在生态用水之前，未必可行。将农业用水排在工业用水之前，可能只是一种特例，当粮食问题不是问题的时候，将部分农业领域的低效率用水转向高效率的工业用水，是资源配置的优化。
陈志军认为，水权分配优先权顺序的确立关键在于对用水户进行分类，对不同类型的用水需求分别采用不同的水权配置原则和管理办法。社会用水大体可分为生活用水，经济用水和公共用水，与其对应的分别是基本水权、竞争性水权和公共水权。其水权分配的优先顺序是：基本水权——公共水权——竞争性水权。这种通过对用水需求的性质进行分类进而确定水权优先顺序的研究思路是值得肯定的。
竞争性水权虽然优先等级最低，但它在三类水权中总量最大、流动性最强，是水权体系中最活跃、最能体现水资源与经济发展关系及市场调节机制的部分。因此，还需要对这部分水权确定优先权顺序。
第二，水权配置的效率与公平的关系。有人认为，水权配置要坚持效率与公乎兼顾，公平优先的原则。在水权可交易的情祝下，水权的初始分配对于效率不是很重要(前提是交易费用较低)的，因为水会通过交易流向效率高的用途，但水权的初始分配涉及到公平问题。有人则认为，现代经济是货币经济，通过“效率优先、兼顾公平”的水权交易，在一定约束下，优化用水量在不同行业的配置份额，追求最佳的经济效益，从而促进用水向科学、良性和可持续的方向发展。显然，这里强调的是效率而不是公平。
实际上水权分配的公平与效率的关系离不开优先权顺序的确定。不同的用水需求具有不同的效率与公乎的判断标准。基本水权、公共水权显然要强调公平优先，而竞争性水权则应以效率优先。
河岸学说和占有学说的水权理论和水权法律制度主要在英美法系的国家和地区形成和发展的，因此其水权理论和原则并不是通过颁布成文水法，而主要是通过法院对具体水权纠纷案例的判决实现的。与此相反，实行公共水权制度的国家和地区多属大陆法系，公共水权的理论和原则具体体现在颁布的成文法中，例如前苏联1970年颁布的《水法原则》以及我国1988年颁布的《中华人民共和国水法》，都属于这种情况。
水权的管理
水权管理包括水资源的配置权、水经营的特许权和水管理的监督权。
(一)水资源的配置权
水资源的配置权是分配权与处置权的总称，是国家对水资源所有权和使用权进行管理：的基本权力。水资源的所有权只有通过配置，才能实现向使用权的转变，而配置的合理与否：关系到水资源的有效利用与效果，关系到消费者的切身利益和社会公平。水资源的配置权兼有环境、经济、社会和政治等多重属性，是水权管理的核心。所以《水法》在明确水资源属加国家所有的同时，又规定水资源的所有权由国务院代表国家行使。因此，水资源的配置权的行为主体是国家各级水行政主管部门，水资源配置结果的法律地位通常是以“取水许可证”的形式予以确认的。
(二)水经营的特许权
水经营的特许权是对水资源经营权进行管理的一项基本权力。由于水资源具有惟一性，自然水资源通过水利工程基础设施引、蓄、提、供、配的生产，供水商品具有一定的垄断性，也是经济社会运行必须的公共物品，水对所有消费者来说，都是必不可少却又是不可选择的。因此，从维护社会公平公正考虑，水的经营应该是政府行为，水的经营权专属于政府，因为政府最能代表广大人民的利益。但是根据社会主义市场经济发展的要求，从效率原则和现实情况考虑，政府是难以直接担当此任的，而常常把这一专属的经营权通过特许的方式委托给较为合适的管理机构或者企业去经营。很显然，特许权的行为主体是政府(或是政府委托的有关部门)，而管理的对象是水资源的经营权，特许行为的法定表现形式是政府与被委托单位之间签署的“委托经营合同”。如果被委托单位有违约行为，政府可按合同对其进行处罚并取消其经营的资格，收回经营权。这就是目前我国供水生产经营的基本现实，它还不符合也不适应社会主义市场经济条件下的水资源经营管理的要求。
(三)水管理监督权
这是水权管理体制中一项必不可少的权力，监督的主要对象是行使水资源配置权和特许权的机构，监督的主要内容是这些机构行使权力的行为及其后果。行使监督权的主体通常是人民代表大会及其下设的相关的专门委员会或人大授权的相关机构，同时也应当有人民团体及其组织进行广泛的水管理监督。同时，社会公众尤其是消费者和媒体的监督也是十分重要的。
水权的界定
水权界定是指水仅所包含的各项权利赋予不同主体的制度安排，这种制度的安排可以是非正式的，即可按照用水习惯进行水权界定；为使水权界定具有权威性和可操作性，更多的是通过法律法规进行正式制度安排。
水权界定最主要的目的和功能就是明晰水权，因此，在水权界定中对享有权利的主体是谁、权利客体的数量如何评价、怎样保证客体质量、行使权力的有效期限等都应明确规定。水权界定是水权制度的核心内容之一，是进行水权转让的前提条件。
(一)水权界定的形式
水权根据权利主体的不同，可以分为私有水权和共有水权两种形式。私有水权就是将水资源的权利界定给一个特定的人；共有水权则是将水资源权利界定给共同体内的所有成员，若共同体的范围是国家和全民，则为国有水权。在进行水权界定时，如何在以上两种水权形式中选择，主要取决于各自界定成本和收益的比较。
从水权界定的历史演变和发展趋势来看，多数国家正经历着从私有水权向共有水权的转变。传统的私有水权是依附于土地所有权的，在土地私有制的情况下，水资源自然也就归私人所有。20世纪中期，随着水资源多元价值的日益显现，尤其是水资源在人类生存、生态影响和环境变化方面价值的提高，各国政府开始对私有水权加以限制，并将水资源权属与土地权属分离开来，确立独立的国有水权，水权的形式也由私有转向共有。
早在1976年，在委内瑞拉召开的“关于水法和水行政第二次国际会议”上，很多国家就提出“一切水资源都要公有或直接归国家管理”。日本在《河川法》中规定：“河川为公共物，其保全、利用以及其他管理必须妥善进行以期达到立法目的；河川的水流不得为私人所有”。我国2002年修订的《水法》第三条指出：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”这些就充分证明水权界定正在发生变化，共有水权将成为水资源管理的主流。
(二)水权界定的原则
合理地界定水权，是水资源高效率利用的基础，也是完善水市场的重要前提，更是有效管理水资源的必要条件。由于水资源的特性和水资源作为商品的特性，决定了水权的界定不同于一般的资产，其必须遵循以下基本原则。
1．可持续利用原则
我国在水资源方面存在许多问题，简单地可以概括为“水多、水少和水脏”。这些问题的存在和积累，严重地制约了国民经济的发展，威胁人类的生存。水是国民经济发展的重要资源，是社会可持续发展的物质基础和基本条件，它的过度开发和水环境的破坏，必然削弱水资源支持国民经济健康发展的能力，并且威胁后代人的生存和发展，所以，必须站在全社会和中华民族持续繁衍的战略高度来认识水资源，在水权界定中，水资源可持续利用必须加以贯彻和实施。
2．效率至上的原则
我国是世界上13个贫水国之一，同时也是水资源浪费和水污染的大国。当前我国灌溉用水的利用率只有0．30～0．40，与发达国家的0．70～0．90相比，相差0．40～0．50；农作物水分生产率平均0．87kg／m3，与以色列2．32kg／m3相比，相差1．45kg／m3。从用水效率上来看，我国1995年的用水效率只有美国1990年的1／8，日本1989年的1／25。
为了满足我国21世纪16亿人口物质生活的需要，我们只能深挖现有水资源潜力，提高单位水资源的生产和利用效率，这是水权界定必须关注的问题。水权界定所提到的效率，应该站在全社会、流域和水资源利用、生命周期等综合角度来考察，生命是第一的，用于生活的基本水量其效率是非常大的，所以水资源的利用必须首先满足生活要求。在这个基础上，水权的界定应有利于全社会的节约用水，有利于将水资源向高效益产业倾斜。
水资源使用权的界定应坚持效率优先，兼顾平等。效率优先原则包括两层含义：一是水资源使用权的界定能够起到节约用水、提高水资源利用效率的激励作用；二是从全流域整体出发，水资源使用权的界定不能绝对平等，而应在优先保证各地区基本生活用水的基础上适当向水资源利用效率高的地区倾斜，这样有利于引导水资源向优化配置的方向发展。
3．公平交易的原则
坚持水资源管理公平、效率、持续、协调、统一，是我们在水权界定过程中追求的理想目标，但在现实中以上各方面经常存在冲突。例如，将水资源向高效率产业倾斜的原则，就会产生一系列问题。
近年来，农业水资源向城市生活和工业转移数量不断加大，水资源利用整体效益得到提高，但在一定程度上对农业的水权构成了侵犯，农民不得不加大节水投资力度，在一定程度上加大了生产成本，我们必须采取必要的措施补偿这种成本，这样才是公平的。同样，在流域范围内(或跨流域)不同省份水资源分配和流动，也涉及利益的再分配，所以在水权界定时，应该考虑公平交易的原则，只有这样，水权的交易才可能变为现实。
4．因地制宜的原则
不同的国家和地区的自然条件存在着很大差异，必然造成水资源的状况不同，经济发展水平和政策取向等各方面也不同，因此在一个国家或地区取得良好效果的水权界定方式，在另一个国家或地区不一定适用。
此外，由于水资源与人类生活息息相关，有些地区几乎伴随人类发展的全过程，在水权制度建立之前，早已形成根深蒂固的用水方式，要想改变可能要付出很高的成本。因此，水权界定也应遵从已有习惯和因地制宜的原则。
5．给以补偿的原则
如果水权的界定导致流域地区不同省份在水资源利用上的收益变化，收益大的省区应向收益受损的省区进行适度补偿。只要从总体上看，收益的增加大于部分地区的损失，水权的界定就是符合社会福利最大化原则的。
(三)科学地界定水权的价值
科学地对水权进行价值化，是水权进入市场的前提和基础，若想从总体上科学地认识价值，必须对影响水权价值的各种因素进行系统的分析，并且找出主要因素，才能从整体上把握水权价值。
认识水权价值，应该将水资源放在多维空间中进行探讨，这不仅仅因为水资源涉及众多领域，是人类生存、经济生活不可替代的自然资源，也是生态环境的重要组成部分，而且影响水权价值有关因素之间相互影响、相互作用、相互耦合，使水资源价值更加复杂化。纵观影响水权价值的因素，可以将其综合地概括为三类，即自然因素(包括环境因素)、经济因素、社会因素，而且这三种因素之间又相互作用，形成这三种因素之外的另一种因素。
自然因素是决定水权价值的重要因素之一，就理论而言它是非人工控制的。如水资源所处的地理位置，即水资源的空间，它决定了水资源态势，主要包括水资源的丰度和品质、水资源的开发条件及特性等。
经济因素在水权价值形成过程中具有不可或缺的地位，无论水资源态势怎么强，如果不去开发利用，不与经济因素结合起来，水资源价值充其量表现为生态价值，其经济价值无法体现。水资源与社会经济的有效结合，是水权价值产生的源泉。
社会因素在水权价值形成过程中同样占有重要的地位，水利工程的兴建、水资源勘测、水资源管理等，都要投入一定的人力、物力、财力，水资源凝结了人的劳动，因而具有劳动价值，它们是水权价值的重要组成部分。
(四)国外水权界定方式制度
1．占用优先制度
美国西部是水资源占用优先制度历史悠久且发展较为完善的地区。美国西部开发早期，土地开发和利用中对水资源的引取不受河岸权的限制，后来通过通报取水意图并在地方司法部门记录该报告的形式而正规化，1849年以后，采矿活动促进了“时先权先”原则的发展，受西班牙法律以及穆斯林判例的影响，逐步形成法律。
占用优先制度不认可用户对水体的占有权，但承认对水的用益权。占用优先制度也是随着社会的发展不断得到完善。最初，美国许多州为保护占用优先制度，对水权转让设置了或多或少的限制。如怀俄明州要求申请人必须提交没有触犯第三方权利的有力证据；内布拉斯加州干脆禁止农业用水向非农业用水部门转移。这些限制成了占用优先体制下水市场发展缓慢的主要原因。
为了改变这种局面，西部各州已经利用公共所有权对用户用水权进行不同程度调整，采用公共托管原则，削弱用水权的保障程度以增加占用优先原则的灵活性，以适应公共利益部门用水需求。有些州开始制定或修改有关规定，如客观上承认水权转让为有益用途，促进水权的销售和转让。水市场和水银行等已经开始成为水权转让的主要形式。水资源从边际效益低的使用者向边际效益高的使用者转移，其典型代表是由灌溉农业用水向城市和工业用水的转让。
日本所采用的水权制度基本上与占用优先制度相同，即各种水权中的优先权应当是以批准水权的时间顺序为基础决定。但日本也对这种原则规定了一些例外情况，如实行地惯例水权制度、堤坝用益权制度、条件水权制度等，以适应不同的实际情况。
占用优先制度具有以下特点；其一，对水占用权的核心原则不是平均占有，而是“先来者优先”，即先期获得占用权的人的用水权利高于或优于后来者的权利，后来者是否可以获得占用权取决于是否有多余的水量，从这个意义上可以认为，占用权人具有排他性优先权。其二，强调水的可利用性，只要运输条件许可，占用权人可以将其拥有的水资源用于远离河道甚至流域外的土地，也可将其所占用的水去换取经济收益，即水权是可交易的权利。其三，对水的有益使用必须持续进行，否则被认为自动放弃占用权，美国科罗拉多州每十年会对占用权进行官方审查。其四，水被认为是公共资源，占用权强调用水的合理性，即必须将水用于能产生效益的活动，同时水的使用不能损害他人利益。
2．河岸所有权制度
河岸所有权制度源于英国的普通法和1804年的拿破仑法典，主要应用于英国、美国东部、加拿大等水资源丰富地区的水权界定。在沿岸所有权制度中，河岸权是属于与河道相毗邻土地所有者的一项所有权，它与土地所有权紧密相连，被界定给那些拥有与河流相邻的土地所有者，不拥有沿岸土地的人则无权开渠引水。河岸权不论使用与否都具有延续性，它不会因不使用而丧失，也不会因被利用的时间先后而建立优先权，河岸权附着于河流的天然径流，它本身不要求水资源的有效利用。
河岸权是在土地开发初期自然存在并发展的一种水权形式，有其自然的合理性，直至今日，世界上许多地区仍然保留着河岸所有权制度，如在美国东部。但是该制度限制了非毗邻水源土地的用水需求，影响了用水效率和经济发展，即便仍然保留河岸权制度的地区也已经对其进行不同程序的约束和规范，比如与优先占用制度并行以及其他的法律规定和行政约束。澳大利亚最初实行的是河岸权制度，将水权与土地紧密结合在一起。后来，人们对水管理的法律和法规进行了修正，设立“可转让的水条例”，允许水权与所授权的土地分离出来单独出售。
河岸所有权制度其特点是：第一，权利的获得与河道相毗邻土地占有状况直接相关，占有土地自然获得对河水的使用权，不需要任何申请及确认手续。第二，附着于河流的天然径流，不论使用与否都具有延续性，即拥有对水的使用权但并不强制使用，权利不因为不用而消失。第三，滨岸权也不会因被利用的时间先后而改变，只要合法地获得对土地的所有权，便同时取得了先前的水权所有者对水的使用权。第四，如果水权所有者给不拥有沿岸所有水权的人提供开渠引水的便利，则被认为是不合理用水，其权利就会受到限制甚至完全丧失。
3．平等用水制度
平等用水原则是指所有用户拥有同等的用水权，当缺水时，大家以相同的比例削减用水量。在智利的一些地区，采用了平等用水原则。
4．共有水权制度
随着对水资源价值、水权特性认识的不断深入，现在很多国家或地区开始采取共有水权的形式，澳大利亚是最典型的国家之一。澳大利亚是联邦制国家，各州内的水资源由州政府管理。
现代意义上的公共水权理论及法律制度源于前苏联的水管理理论和实践，中国目前实行的也是公共水权法律制度。公共水权制度规定国家是水资源的所有权主体，这将水资源的使用纳入国家的发展规划提供了法律基础。
公共水权理论建立在三个基本原则之上：一是所有权与使用权分离，即水资源属国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权；二是水资源的开发和利用必须服从国家的经济发展规划；三是水资源的配置和水量的分配一般通过行政手段进行。在实行公共水权法律制度的国家和地区，通常都颁布全国统一的水法，例如，前苏联1970年颁布的《水法原则》规定：全国境内所有水资源都属国家所有，国家对水资源实行计划管理，水资源的使用权必须经行政部门批准方能生效。但由于水法是关于水资源的基本法，覆盖面大，法律条文比较原则，有些条文难以直接操作。因此，必须制定相应的法规作为水法的补充。如前苏联除《水法原则》外，还制定了工业用水、城市用水、发电用水等的具体法规，增强了水法的操作性。
5．条件优先权制度
条件优先权制度是指在一定条件的基础上用户具有优先用水权。如日本采用的堤坝用益权，日本的《多功能堤坝法》使得水资源使用者能够取得使用水库蓄水的堤坝用益权。条件优先权是一种本质上类似于水权的财产权。市政供水、工业供水、水力发电的水资源用户可以分担建设成本而申请相应的水权。获得堤坝用益权的用户不受占用优先权制度的束缚，因为他们有权利用水库的一定贮存容量。当分配到的水库蓄水容量存蓄满后，堤坝用益权持有者将可以从堤坝甚至从下游引取这部分水资源。这一水权可能比以前的其他水权有更高的优先权。
6．惯例水权制度
惯例水权制度并非是明确的水权制度，它是由于惯例形成的各种水权分配形式，往往与历史上水权纠纷的民间或司法解决先例以及历史上沿袭下来的水权配置形式有关。它往往是占用优先制度、河岸所有权制度、平等用水权制度、公共托管权制度、条件优先权制度等各种形式的变体或复合体。世界上大多数国家都有自己独特的惯例水权制度，如美国采取的印第安人水源地制度。
惯例水权制度是另一类水资源占有和利用的水权制度，在这种制度下同样可取得水资源使用权、河岸权或占有权会因惯例水权制度而丧失，而合法的惯例水权制度则通常是通过司法行为而不是行政程序建立的。在美国，惯例水权制度的产生必须具备5个条件：取用水资源的状况要持续较长一段时间(通常是几年)；其取得应当是和平的；要符合有关法律；必须是公开的行为；这一权利必是对另一权利的侵占。
7．地下水水权制度
分配因地下水水文规律的复杂性而更加复杂，但基本上遵循了上述原则，如源于普通法的绝对所有权原则，即土地所有者拥有土地财产下地下水资源的绝对所有权。后来为了避免水资源浪费，同时保障地下水流域内其他用户的用水权，逐渐引入了合理性原则，并进而形成相对所有权原则。在该原则下，居于地下水流域之上的土地所有者，水资源利用行为必须要合理，而且必须要与其他抽取者的利用相互协调。当水资源不足以供给居于地下水流域上的全部土地，而居于其上的某些土地所有者却不使用地下水时，流域内的其他用水者可以抽取未被利用的水资源。
同地表水一样，在美国西部等地区也建立了地下水的占用优先权原则，它根据最初抽取或利用的时间先后建立。居于某一地下水流域之上却从未利用该地下水资源的土地所有者，可能会在优先权上落后于那些已得到开发和利用地下水许可的水权占有者。但地下水的优先占用权与地表水还有不同，通常情况下，地下水流域之上土地的地下水使用权相对于该流域之外土地的地下水使用权有绝对优先权。
水权的转让
水权转让是我国社会主义市场经济体制不断完善和水资源日益短缺条件下的必然产物。目前水权转让正处于积极探索阶段，政府部门要根据改革和发展的要求，及时总结经验，解决存在的问题，制定和完善相关政策法规，通过水权转让促进水资源优化配置、提高水资源利用效率。
(一)建立水权转让制度的必要性
目前，在我国的法律法规中，只规定了水的所有权、取水权和水资源有偿使用制度，没有规定水权的转让制度。如果不同水权主体不能相互转让，这不利于优化配置水资源，不利于提高用水效率，不利于促进节约用水和建立节水型社会。
为有效地缓解和解决水资源供求日益紧缺这一矛盾，就应当像土地、矿产和林地资源有偿转让一样，在其他水权制度基础上，建立完善的水权转让制度，激励用水者采取措施节约用水，将多余的水权转让给他人，以取得经济利益。这将极大地促进节约用水，提高用水效益和效率。
1．建立水权转让制度是市场经济水资源管理体制和运行机制的需要
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，使市场在国家宏观调控下发挥配置资源的基础作用。要适应这种经济体制的要求，发挥水市场在国家宏观调控下配置水资源的基础作用，就要建立水权和水市场制度，切实加强水资源的开发利用和保护工作，实行严格的水资源管理制度，依靠科技进步和市场机制，推进水资源利用方式的根本转变，提高水资源的利用效率和效益。
2．建立水权转让制度是提高水资源利用效益和建立节水型社会需要
水权转让制度的建立，将实现水资源所有权和使用权的分离，明晰各个产权主体的权利关系，水市场在国家的宏观调控下优化配置水资源，促进水资源从低效益用途向高效益用途转移，通过市场机制更加客观真实地反映水的价值。进而改变目前过低的水价，促进计划用水和节约用水。
3．建立水权转让制度是实施水资源有偿使用制度，缓解水资源供需矛盾的需要
在我国，对水资源的无偿开发和利用或无偿开发和低偿使用，导致了对水资源的重使用轻节约，水资源的消耗强度比发达国家普遍高5～10倍，水资源相对短缺的局面又由于资源使用不合理而加剧。水资源使用不讲成本核算，不讲经济效益，造成了对有限资源的极大浪费，更加剧了水资源短缺的局面。要扭转这种不利局面，就必须提倡节约水资源。节约水资源很重要的一条是实行水资源有偿使用制度，而建立水权转让制度是缓解水资源供需矛盾的根本方法。
4．建立水权转让制度是适应新时期依法治水和管水的需要
水权作为一种通过法律确立的权利，其价值只有通过市场交换后才能得到全面实际的体现。同时，水权进入市场后，必然涉及一系列市场流通法规的规范、约束规则，充分利用法制的保障，水的利用才能实现高效节约和合理保护。水作为一种特殊的商品和资源，在市场交易过程中发生争议、纠纷必然有其特殊性，解决这种纠纷、争议，必须要求有与之相应的特殊的法律规则。
(二)水权转让的主要内容
1．影响水权转让的主要因素
影响水权转让的因素很多，主要包括对于水权的界定、水权转让的成本、对第三方的影响和水管理法律法规等。这些因素之间还存在相互作用，共同对水权转让产生影响。
(1)对于水权的界定合理地界定水权，不仅是水资源高效利用的基础和完善水市场的前提，而且也是进行水权转让的前提。水权转让是与水资源有关权利的流转，只有权利明晰才能顺利进行转让。这里所指的权利明晰主要是对水资源的质和量的规定、权利使用期限、权利的可靠性等，这些都需要借助于合理的水权界定来实现。
(2)水权转让的成本在水权明确界定后，水权转让能否进行关键取决于转让成本是否合理。在社会主义市场经济条件下，就水权转让的双方而言，进行水权转让的目的是获利，如果转让成本过高或不合理，以致于使一方或双方均没有获利的空间，甚至造成一方损失过大，水权转让就不可能发生。水权转让的成本包括信息搜集成本、合同执行成本以及提供量水、分水及输水等水权转让的基础设施的成本等。
(3)对第三方的影响水资源是基础自然资源，不仅是生态环境建设的控制因素，而且是战略性经济资源，同时又是综合国力的有机组成部分。水资源的开发利用活动对人类生存、环境变化等产生广泛的影响，因而水权转让不仅是买卖双方的利益转换，还会涉及第三方的利益。例如，在进行水权转让的地区，可能因为支撑区域经济发展的水资源量的减少而导致经济发展缓慢，永久性的水权转让甚至会严重影响该地区未来经济的发展。因此，在进行水权转让时需要对社会公示，让社会各界参与决策。
(4)水管理法律法规
水权的行使是需要通过法律法规等手段强制进行的，水权的特性也使得水权的行使必然在很大程度上受到政府的约束。因此，水资源的管理体制和相关的法律法规，是影响水权转让的又一重要因素。各国水资源现状、国家性质、政策目标、管理方式、法律规定不同，水权转让的范围、程序、方式等方面也不同。有些国家在水权制度建立的初期，甚至明文规定禁止水权转让。
2．水权转让的范围
一般意义上的产权转让，应当是所有与财产有关的权项，由于水资源和水权具有特殊性，这就决定了水权转让受到很多因素的影响，不是所有的水权都可以自由转让，其转让的范围是有限制的。
水利部《关于水权转让的若干意见》(水政法11号)中，对水权转让的范围有明确规定，规定水权在以下情况下禁止转让。
①取用水总量超过本流域或本行政区域水资源可利用量的，除国家有特殊规定的，不得向本流域或本行政区域以外的用水户转让。
②在地下水限采区的地下水取水户不得将水权转让。
③为生态环境分配的水权不得转让。
④对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让。
⑤不得向国家限制发展的产业用水户转让。
3．水权转让的形式
随着我国市场经济体制的逐步建立，我国《水法》等法律法规的修改完善以及水市场的发育，将允许水资源使用权依法有偿转让，其中也包括开发利用水资源权。在水权转让过程中，可能出现以下几种主要形式，但具体转让的条件、程序、方式、监督管理由法律法规规定。
(1)直接从地下、江河或者湖泊取水的取水权转让的形式
《水法》中规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益”。“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。
合法取水权的拥有者可以依法有偿转让自己取水权的全部或一部分。即转让水资源使用权。这种形式包含已经建成取水工程在内的转让。
(2)水资源开发利用权转让
这是已经取得直接从地下或者江河、湖泊取水的取水权人，在没有兴建水工程时转让的取水权，或称水资源使用权。这实际上是一种水资源开发利用权，主要指兴建水电站、供水等工程，将来随着水利投资的多元化和水市场的发展，这种水资源使用权的转让可以采取招标、拍卖、议价等形式转让。
水资源使用权的受让方可以是一个法人或组织、个人，也可以是几个法人、组织或个人，这种转让方式类似于矿产资源采矿权、土地资源使用权的转让。但水资源又具有流动的、丰枯变化的特点，国家应有宏观调控和监督管理的权力。
(3)取用水工程控制水域里水的使用者转让水商品使用权的形式
这种形式的转让是指从水工程控制的水域取水的，将自己的全部的或部分的取用商品水的权利转让给另一方的行为，这也是一种水商品使用权的转让。
(4)各行政区域的水量转让的形式
水资源是一种动态的、活动的自然资源，具有丰枯期的水量变化和时空分布不均的特点。不同于土地资源、矿产资源是固定的。因此，首先要调查评价搞清楚各区域、流域的水资源量，然后由国家根据不同的水平年的水资源量，对各省、自治区、直辖市进行水量分配，这是一种省际间水权初始分配。在省际间水权初始分配的基础上，然后再决定下一层次的水量分配。水量分配完成后，具有富余水资源的行政区域可以将富余水权转让给其他缺水的行政区域。
以上各种形式的水权转让，可能在不同流域之间、不同区域之间、不同部门和行业之间进行。