什么是政府采购方式

政府采购方式(Government purchase mode)指政府为实现采购目标而采用的方法和手段。我国《政府采购法》规定，我国的政府采购方式有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

政府采购方式的分类

1．按招标范围分

根据招标范围可将采购方式分为公开招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购。世界贸易组织的政府采购协议就是按这种方法对政府采购方式进行分类的。各种招标方式的内涵详见本书第四章。

2．按是否具备招标性质分

按是否具备招标性质，可将采购方式分为两大类：招标性采购和非招标性采购。采购金额是确定招标性采购与非招标性采购的重要标准之一。一般来说，达到一定金额以上的采购项目，应采用招标性采购方式；不足一定金额的采购项目，采用非招标性采购方式。

非招标性采购是指除招标采购方式以外的采购方式。达到一定金额以上的采购项目一般要求采用招标采购方式，但在有些情况下，如需要紧急采购或者采购来源单一等，招标方式并不是最经济的，需要采用招标方式以外的采购方法。另外，在招标限额以下的大量采购活动，也需要明确采购方法。非招标性采购方法很多，通常使用的主要有：国内或国外询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购、自营工程等。

单一来源采购即没有竞争的采购，它是指达到了竞争性招标采购的金额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有项目的后续扩充等特殊情况。在此情况下，只能由一家供应商供货。

竞争性谈判采购是指采购实体通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定中标供应商的一种采购方式。这种方法适用于紧急情况下的采购或涉及高科技应用产品和服务的采购。

自营工程是土建项目中所采用的一种采购方式，它是指采购实体或当地政府不通过招标或其他采购方式而直接使用当地的施工队伍来承建的土建工程。采取自营工程方式，有其严格的前提条件：一是事先无法确定工程量有多大；二是工程小而分散，或工程地点较远，使承包商要承担过高的动员费用；三是必须在不干扰正在进行的作业情况下完成的工程；四是没有一个承包商感兴趣的工程；五是如果工程不可避免地要出现中断。在此情况下，其风险由采购实体承担比承包商承担更为妥当。对自营工程必须严格控制，否则会出现地区保护的问题。

3．按采购规模分

按采购规模分类司将采购方式分为小额采购方式、批量釆购方式和大额采购方式。

小额采购是指对单价不高、数量不大的零散物品的采购。具体采购方式可以是询价采购，也可以直接到商店或工厂采购。

批量采购即小额物品的集中采购，其适用条件是：在招标限额以下的单一物品由个别单位购买，而且数量不大，但本级政府各单位经常需要；或单一物品价格不高但数量较大。其具体采购方式可以是询价采购、招标采购或谈判采购等。

大额采购是单项采购金额达到招标采购标准的采购。适用的具体采购方式有招标采购、谈判采购等。

4．按采购手段分类

采购方式按运用的采购手段可分为传统采购方式和现代化采购方式。

传统的采购方式是指依靠人力来完成整个采购过程的一种采购方式，如通过报刊杂志开发布采购信息，采购实体和供应商直接参与采购每个环节的具体活动等。

现代化采购方式是指主要依靠现代科学技术的成果来完成采购过程的采购方式，如采购卡采购方式和电子采购方式。采购卡类似于信用卡，与信用卡的不同在于，采购卡由财政部门统一发放给采购实体，采购实体的采购官员在完成采购后付款时，只需划卡就行。划卡记录包括付款时间、付款项目、付款单价和总价等信息，这些信息将报送财政部门备案审查。采购卡一般适用于小额采购，由于这种采购方式不需要签定合同，对于每年数以万计的小额采购来说，能够节约大量的文书费用。

政府采购方式的发展趋势

1．竞争性招标采购仍是主要的采购方式，但比重逐渐下降

竞争性招标采购虽然有很多优点(在本书第四章已述及)，但也存在很多不足之外，突出表现在：周期太长，费时太多；需要的文件非常繁琐；可能造成设备规格多样化，影响标准化的实现等。因此，尽管竞争性招标目前仍是政府采购的主要方式，但其所占比重却在逐渐下降。

2．竞争性谈判采购方式逐步占据主导地位

除竞争性招标采购以外，还有很多的采购方式，包括限制性招标采购，单一来源采购、竞争性谈判采购、自营工程等。其中，单一来源采购和自营工程等方式均为特例，它们都是在特定的环境下适用，而且所占的比重非常小，任何国家或组织都不主张过多地采用这些方式。在竞争性招标采购方式比重不断下降的同时，限制性招标采购和竞争性谈判采购所占的比重不断提高，尤其是竞争性谈判采购在很多国家非常流行。

竞争性谈判采购既有竞争性招标采购方式的优势，还可以弥补其不足之处：

(1)缩短准备期，使采购项目更快发挥作用。

(2)减少工作量，省去了大量的开标、评标工作，有利于提高工作效率，减少采购成本。

(3)供求双方能够进行更为灵活的谈判。

(4)更有利于对民族产业进行保护。

(5)竞争性谈判采购还具有其他任何采购方式所不能具备的一个优点，即这种采购方式能够激励供应商将自己的高科技应用到采购商品之中，同时又能转移采购风险。

竞争性谈判采购既能体现充分竞争，又能体现灵活协商，逐渐成为占主导地位的采购方式。

3．采购手段的发展趋势

信息产业的高速发展和信息产品的普遍使用，将会为传统的采购手段带来一次彻底的改革，今后的采购手段以电子化为主，通过网络媒体发布采购信息并进行电子招标等采购方式。

政府采购方式的确定

确立政府采购方式是建立政府采购制度的重要内容。在政府采购活动中，首先需要根据采购项目的性质、特点及各种采购方式的适用条件选择适当的采购方式。一般来看，招标采购是最为重要的采购方式，在各国政府采购中占有很高的比重。许多采购项目通过招标来完成，但特殊性质的项目需要运用其他适宜的方式进行采购，才能使采购经济、有效。所以，必须对各种采购方式的适用条件和适用范围及其采购程序和相应管理进行详细、准确地规定，以提高各种采购方式的可操作性，促进政府采购活动的有效开展，提高政府采购效率。

政府采购方式的选择

1. 政府采购方式的选择条件

集中采购原则上采取招标方式为主，其他方式为辅。选择定点采购和非招标采购方式时必须符合规定的条件和程序，并按以下顺序进行选择：定点采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购。

(一)定点采购的条件

一次性采购金额在50万元以下或急需进行采购，并已通过招标实行定点采购的。

(二)竞争性谈判采购的条件

1．招标后，没有供应商投标或者没有合格标的；

2．出现不可预见的急需采购，而无法按照招标方式得到的；

3．投标文件的准备需较长时间才能完成的；

4．供应商准备投标文件需要高额费用的；

5．对高新技术含量有特别要求的。

(三)询价采购的条件

一次性采购金额在50万元以下，属于标准规格且价格弹性不大的。

(四)单一来源采购的条件

1．实行政府采购前已进行的项目的后续扩建工程；

2．只能从特定供应商处采购，或供应商拥有专有权且无其他合适替代标的；

3．原采购的后续维修、零配件供应、更换或扩充，必须向原供应商采购的；

4．在原招标目的范围内，补充合同的价格不超过原合同价格50％的工程，必须与原供应商签约的；

5．预先声明需对原有采购进行后续扩充的；

6．采购机关有充足理由认为只有从特定供应商处进行采购，才能促进实施相关政策目标的；

7．从残疾人、慈善等机构采购的。

2. 政府采购方式的选择要求

在政府采购活动中，采购人应该首先确定采购方式的主体问题，其次是决定采购方式的依据和标准。要解决这些问题，需着重考虑以下问题：

采购管理机构应依法制定集中采购目录和采购限额标准，但不能直接确定或指定采购方式。政府采购目录决定政府采购的范围和内容，采购限额标准决定采购的方式。管理机构对采购方式的管理应采取宏观管理方法，即只规定公开招标的限额标准，对达到公开招标限额标准以上的项目，采购人或采购代理机构就必须按照公开招标方式实施采购；如果采购人或采购代理机构认为某一项目具有特殊性，不具备公开招标条件，或经公开招标未能成立，在重新组织公开招标仍未成立的，要改变采购方式，就必须报管理机构批准。而在公开招标限额标准以下的项目，具体采取哪种方式，可由采购人或采购代理机构根据《政府采购法》规定的各种采购方式的适用情形自主决定。管理机构可以依法对采购人或采购代理机构选择采购方式及实施采购活动的行为实施监督，而没有必要对每个项目实行审批并规定具体的采购方式。

在依法确定采购方式时，还要考虑采购项目的具体情况以及采购机构的自身情况。

首先，确定采购方式，必须依照法律、法规的规定办理，因为任何人没有超越法律法规的特殊权限。

其次，还要结合采购项目的具体情况，具体问题具体对待，不能把采购项目的预算金额作为确定采购方式的唯一标准。在采购实践中，有的项目尽管预算金额较大，但数量较少，且属于标准产品，规格标准、统一，价格变化幅度不大，则不适宜于公开招标；或者说有的项目方案不细，技术复杂，没有办法计算出准确的价格，也不适宜于进行公开招标。而对于有些项目，尽管预算金额不大，但技术含量高，项目涉及内容多，价格变化幅度大，具备公开招标的条件，就应该采取公开招标方式。对于不具备公开招标条件而要采取非公开招标方式的项目，在选择其他采购方式时，更应该对项目进行具体分析，并按照有关规定，结合项目的具体情况，选择合适的采购方式。

再次，应该考虑自身的条件和能力。进行公开招标需要具备一定的条件和能力，比如说编制招标文件的能力、组织招标活动的能力、组织评标的能力等，编制招标文件的能力和组织评标的能力是招标必须具备的条件。而在有些采购单位、采购代理机构，人员较少，专业知识缺乏，要想进行公开招标采购是不太现实的。

第四，采购人员在长期的采购实践中积累了一定经验后，确定采购方式时，在遵守法律法规基本规定的前提下，通过对采购项目进行具体分析，根据平时积累的经验，并考虑相关因素，再选择合适的采购方式，不失为一种恰当的方法。而墨守成规、死搬硬套、照抄照搬不仅不利于采购项目的正常实施，对政府采购工作的健康发展也十分不利。

政府采购方式的特殊实现手段

一、协议供货(定点采购)

协议供货属政府集中采购的范畴，是政府集中采购的拓展和补充。它一般是指在一年中所确定采购的设备、货物和服务，按照日常提出的需求，由定点供应商根据合同进行供货和服务，定期结算与支付。这种采购方式主要适用于标准定型的货物类项目和部分服务类项目，一般单批采购量较小，但采购次数多。定点采购产品的价格以及型号更新不快。

具体办法是：通过统一招标，定品牌、定价格、定限期、定服务条件，并以协议形式固定下来，然后通过文件形式将相关内容告之各采购单位。协议供货的优点，一是通过一次公开招标、多次采购的办法，减少了重复招标次数，降低了采购成本。二是中标的品牌和机型较多，可以满足用户需求的多样性；手续简便，提高了采购的时效性。三是建立在公开招标方式上，具有一次招标、多品牌中标、采购人可随时多次采购的特点，实现了政府采购的规范、效益和效率三者的最佳结合。

其局限性，一是市场竞争力较差，一年组织一次，不容易得到广大潜在供应商的注意；二是不容易掌握价格的浮动；三是供应商容易受利益驱动，一旦中标后，不再争取好的价格与优质服务，或停留在招标时的水平上不再改进。

二、网上采购

网上采购一般是指需求方在互联网上发布采购需求信息，供应方在网上直接报价，需求方按照事先确定的成交原则，直接在网上确定成交供应商的一种采购方式。它不受供应商人数、地域的限制，方便快捷，对于采购一些金额小、批量多、规格标准统一、现货货源充足且价格变动幅度小的项目，具有明显的优点。

如果说政府采购是市场经济发展的要求，那么，政府网上采购就是信息社会的必然选择。现在，许多发达国家都将电子商务与政府网上采购相联系，并建立了政府网上采购管理信息系统，这使得政府采购管理工作的全部或大部分都在计算机网络中得以实现，极大地提高了政府采购的效率和效益。

三、采购卡

采购卡最早是在1986年出现于美国。信息技术的发展，特别是电子商务的发展，使得采购业务流程简单化成为可能，而采购卡类似于信用卡，是电子采购的一种工具。持卡人不需要任何审批手续，可以直接向指定的供应商采购，采购过程无纸化。这种采购方式可以免去向供应商下订单、与供应商签订采购协议以及产品的详细运输合同等繁琐的手续，而直接采用柜面交易、网络采购或电话采购等形式向供应商采购。我国政府于20世纪90年代末也以地区为单位，开始推行采购卡。香港特别行政区政府采购实行集中采购制度，小额物品由各部门采用采购卡的形式直接采购。

政府采购与银行业务形成伙伴关系，二者合作开发的“政府采购银行卡管理系统”将有助于实现对政府采购小额交易的无形监管。作为电子政务的一个重要组成部分，政府采购卡系统已成为具有生产力性质的政府管理工具。随着信息技术的不断发展，这种新生产力工具的使用将不断改变政府管理的模式和结构，并重塑政府的业务流程。而数字化管理工具的创新，将与时俱进地改变现有政府的管理观念。

传统政府采购方式的弊端

1．采购成本高

在传统的政府采购活动中，由于采用人工以及电话、传真等联系方式，通信、差旅等费用居高不下。受条件限制，供应商选择范围很小，不能进行充分的价格比较。还由于政府采购中采购目录的调整十分频繁，采购部门为保证采购物资及时到位常常不考虑采购成本问题。

2．采购效率低

在传统的政府采购方式下，采购单位要申请填写各种表格，逐级盖章审批，时间长，手续极为烦琐；对于政府采购中心来说，通过报刊等渠道发布采购公告，组织会议，邀请专家评审，组织接待等，不但耗时费力，而且效果不佳；对于投标供应商来说，因为没有一个可以集中固定地获取招标信息的地方，为参与招标必须多次往返，花费大量的差旅费用不说，还会对企业正常的生产经营活动带来影响。同时，采购活动中的大量纸质凭证还可能因某一单据的错误或遗漏而影响整个采购工作的进行。

3．采购信息缺乏沟通与共享

传统的政府采购活动由于缺乏实时、动态、双向交互的信息沟通手段，使政府采购信息不能得到及时的沟通与共享。由于各业务部门“各自为政”，所关心的角度不同，导致采购信息在政府不同部门不能得到及时顺畅的流转，影响采购过程的正常进行，有时还会产生采购物资与实际需求不符的情况，既造成资源浪费，又可能耽误政府部门工作的正常开展。

4．采购范围受地域限制

在传统的采购业务中，采购部门选择供应商很大程度上受到地理位置的局限，甚至一些政府采购部门人为地设置障碍以排斥外部新的、更优秀的供应商的进入，这样必然会造成采购物资的“质次价高”，不能很好地体现政府采购所要求的“公开、公平、公正”和“物有所值”的原则。

5．采购环节监控困难

在传统的政府采购方式下，政府采购环节一直是腐败行为的“重灾区”，如采购中的回扣现象、“黑幕交易”、“暗箱操作”等屡见不鲜，屡禁不止。，一方面是由于传统采购交易的不规范，不按正常的程序采购、随意违反合同条款等情况经常出现；另一方面是由于采购过程的不透明，为腐败行为的发生提供了条件。

6．采购招标往往流于形式

传统的采购招标过程中，真正达到招标目的的采购活动并不多见，不少流于形式。体现在两个方面：一是由于受到地域、供应商资料等条件限制，不能使真正有实力和占优势的供应商参与竞标；二是招标只限于对各供应商的报价进行比较，却没有竞价的过程，中标者所提供的报价都或多或少有所保留，一定程度上影响了政府的采购成本。