战略环评的产生和发展

战略环评（SEA）中一个全新的概念，主要由英国的N.Lee、C.Wood 和F.Walsh 等数位学者于1970 年代提出，是指对政策（Policies）、计划（Plans）、规划（Programs）（简称3P）及其替代方案的环境影响进行系统的和综合的评价过程。它是在3P 层次上及早协调环境与发展关系的一种决策和规划手段，也是实施可持续发展战略的有效工具和手段。

此类环境影响评价是紧紧围绕可持续发展、以决策研究为核心、高度综合的新兴科学研究。SEA 的研究对象的界定为：①部门政策，即能源、自然资源、土地利用、交通和环境保护等方面的专门政策；②区域政策，如区域发展计划、市政计划、农村发展计划等；③间接政策，如科学技术政策、财政金融政策等。可以看出，战略环境影响评价的突出特点是具有高层次性，这是单个项目环境影响评价所不具备的。战略环境评价正是为了弥补目前单个项目环境影响评价的缺陷而提出的发展方向，通过SEA 消除或降低因战略失误造成的环境影响，从战略源头上控制环境问题的产生。

1940 年代以来，随着世界范围工业化和城市化的速度加快，工业发达国家不断发生大规模环境污染事件，并由此出现了两次环境问题高潮。正是由于环境问题的出现及其严重危害性，推动了环境影响评价技术研究的兴起和环境影响评价制度的确立，促进了环境影响评价事业的全面发展。

第一次环境问题高潮出现在1940～1960 年代，主要是随着全球工业化进程的加速，以工业发达国家出现的环境污染越来越严重，以及严重的环境污染所酿成的震惊世界的污染公害事件频频发生为代表，使人们认识到在发展经济的过程中不能再走“先污染、后治理”的老路，必须寻求一种积极的方法和途径，在发展经济的同时保护环境，使经济与环境同步发展。并借助其他学科的研究成果预测和估计开发建设活动可能会给环境带来的影响和危害，有针对性地提出相应的防治措施。从1950 年代起，许多环境科学家研究和编制出各种环境指数，如最早的格林（M.H.Green）大气污染综合指数和豪顿（R.K.Horton）水质指数等。在发展中国家，自1960 年代起除了存在环境污染外，生态环境破坏亦日趋严重。要预防环境污染与破坏，人类应该在开发行动前预测和评价其后果，事前采取消除和减轻影响的措施。这样，在1964 年加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们首先提出了“环境影响评价”的概念。随后美国于1969 年通过立法建立了环境影响评价制度。这项制度的建立标志着环境保护工作开始由被动治理向积极防治的转变，是人类在环境问题认识上一次质的飞跃。由于本阶段环境污染及公害事件的出现主要是局部地区的污染问题，都是由局部和单个工业项目的排污所致，所以当时环境影响评价的重点均放在单个建设项目的评价上，并形成了以单个项目为核心的传统环境影响评价（EnvironmentalImpact Assessment，简称EIA）方法，并被世界各国广泛采用。迄今为止，世界上已有100 多个国家和地区在开发建设活动中推行环境影响评价制度。

第二次环境问题高潮出现在1980 年代初至现阶段。随着开发步伐的加快，开发规模的扩大以及经济发展速度的迅猛增长，出现了大范围的环境污染和生态破坏，主要以大气污染物的越界传输、流域水污染、酸雨、温室效应、臭氧层破坏、生态破坏、土地荒漠化和濒危物种等区域性和全球性的环境问题为代表。这一阶段环境问题的特点是由过去的短时期、高浓度的急性伤害，向长时期、低浓度的慢性伤害转变，由局部地区污染向区域性污染转变。与第一次相比，这个阶37段环境问题对人类的生存和发展上的危害性更为可怕和严重。也正是由于这些环境问题的出现，使人类开始由局部地区环境问题的关注扩展到区域性或全球性环境问题的关注，环境影响评价的范围开始由项目层次的环境影响评价逐步上升和扩展到区域规划和政策层次的环境影响评价，由此区域开发性的SEA 便应运而生。随着可持续发展战略的实施，SEA 正作为实现可持续发展的一个重要手段，日益受到各国政府的重视和关注。

目前，国外现行的战略环境影响评价都是由制订战略的机构来准备，同时由一个独立的环境机构负责审议的。

美国的SEA 始于1969 年的《国家环境政策法案》，并于1970 年1 月1 日正式实施。法案要求对联邦机构的所有立法建议和大多数严重影响环境质量的联邦行为进行详细的环境影响评价。30 多年来，美国的环境影响评价方法和程序以及环境影响报告书的审批过程都有了许多修改和发展，环境影响评价制度实施的范围也从联邦政府机构扩大到各个州的机构和私人公司。其中加利福尼亚州拥有全世界最先进和最具操作性的SEA 系统。美国实施SEA 的典型实例包括煤炭技术实施规划、环境恢复和废物管理规划、水资源管理规划、大气质量法规、交通计划等许多方面。

加拿大联邦政府于1973 年12 月规定了第一个EIA 程序，并要求在最终决策前的规划过程中评价联邦计划对环境潜在的不利影响。1990 年，加政府以内阁决议的形式要求所有联邦部门对其提交内阁审查的可能产生环境影响的政策与规划议案实施SEA。1993 年初，《加拿大环境影响法》正式实施。

欧盟于1985 年6 月颁布了85/337/EEC 法令，规定了公共和私营项目进行环境影响评价的范围、行业和要求。为了预防欧盟各国工业发展的畸形竞争需要协调欧洲立法，不给日趋流动的欧洲企业转移到立法较松的地方以机会。同时，多数成员国要求最大限度保留其自主性。法令中规定除了应进行环境影响评价的项目外，各成员国还可规定其他类型项目，制定相应的标准和阈值。事实上，在1970 年代，欧盟中的英、法等国就已制定了与环境影响评价相关的条例和规定。1997 年，欧盟发布了《战略环境评价导则（草案）》，要求其成员国最迟在1999 年底以前开始执行战略环评。

原苏联部长会议于1972 年底通过了《关于加强环境保护和改善自然资源利用》的决议，提出了对建设项目进行系统的环境研究的要求。1988 年初又制定了《关于国家环境保护活动的根本重组》的决议，要求所有组织和企业的拟议经济活动均应开展环境影响评价，并与公众讨论。俄罗斯成立后，公布了《联邦环境影响评价条例》，将环境影响评价的范围确定为5 大类，环境影响评价的对象不仅包括具体的建设项目，而且包括规划、计划等经济技术决策。

日本在1970 年代初建立了环境影响评价制度，之后许多都、道、县、市结合本地情况也都建立了环境影响评价的程序。

此外，包括世界银行在内的许多国际组织对战略环境影响评价的研究与实践也给予了高度重视，并启动了相应的研究计划及探索性实践。

实施战略环评的必要性

1、是提高环境影响评价有效性的客观要求

我国的项目环评经过20多年的发展完善，已成为我国环境管理的一项基本制度，在控制和减少环境污染、保护生态环境方面发挥了重要作用。然而，目前环评局限于具体的建设项目，而没有考虑多个建设项目可能产生的区域累积效应或区域范围内的间接负面环境影响。但与这类具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策、区域和资源开发规划、城市和行业发展规划、重大基础设施建等对环境的影响更大。其原因在于：建设项目处于整个决策链（战略—政策—规划—计划—项目）的末端，因此项目环评只能对具体项目表示认同或否决，并不能指导政策或规划的发展方向，无法从源头上保护环境，也不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、和累积影响。而环境问题在人们着手制定政策、规划和计划时就已经潜在地产生了。

正是由于现有环评工作出现的这些局限性，战略环评应运而生，它能在决策过程的早期执行，并包含某一类型或某一地区的所有项目，因而能确保充分评价替代方案，考虑到累积影响，全面咨询公众，在实施前而不是实施后做出与某一项目相关的决策。

2、是实现可持续发展战略的要求

1992 年，联合国环境与发展大会以后，可持续发展的思想已成为各国制定经济发展战略的重要指导思想。可持续发展的原则作为政策的核心和本质，应通过规划、计划和最终的建设项目逐步分解和贯彻。这就要求在战略实施的不同层次上充分考虑其环境影响，把环境保护问题与社会经济发展有机地结合起来，客观地衡量与评价每一项发展战略的社会经济价值和对环境造成的影响，以期实现社会效益、经济效益和环境效益的统一。也就是说，实施战略环评有助于从政策到计划、规划，以至最后的项目遵循可持续发展目标，从而使环境问题在政策、规划、计划和项目的各个决策层次上都得到充分的考虑。

3、战略环评是科学生态补偿的重要前提

所谓生态补偿机制，既生态收益者在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有人或为生态保护付出代价者付相应费用的做法。战略环评的对象侧重于制定政策和规划本身，要建立生态补偿机制，战略环评是一个十分重要的前提。
战略环评能对生态补偿政策的有效性做出客观评价，生态补偿往往是跨区域、跨流域的补偿，涉及到主客体的分配问题，可能会由于利益格局的变化，造成新的生态问题，而战略环评可以通过对生态补偿主客体之间的利益分配变化等多种因素的分析，对这种利益格局的变化做出客观的评价，进而对生态补偿本身做出评价。以江河上下游生态补偿为例，如果将下游地区的部分收益用于补偿上游地区，那么下游地区是否会过度使用生态资源，上游地区是否会将补偿的费用真正用在生态保护上，这些都需要做具体分析，而这些分析是依赖于战略环评的。

生态补偿的标准和原则是生态补偿政策的重要环节，因此对生态补偿标准和原则做出评价，是生态补偿政策能否达到目的的关键。针对特定区域，采取什么样的生态补偿政策，不仅要涉及补偿原则和标准的选择，还要考虑该地区的经济发展水平和财力状况，而战略环评就是要对这些细节做出分析、判断。

实施战略环评的可行性

1、项目环评的成功实施

《中华人民共和国环境保护法》(1979年)首次确立了建设项目环评制度。经20余年实践，我国项目环评进步很大：“九五”期间环评实施比例超过90％；1981～1992年完成区域环评181项，占同期区域开发项目的31%。项目环评的成功实施，对于控制建设项目环境污染，改善环保部门环境管理工作起到积极作用，为战略环评的实施积累了丰富的实践经验。

2、战略环评理论与方法的研究

早在70年代美国环保局就开发了“战略环境评价系统”，它是由若干计算机运行模型和数据库组成的一个系统，其目的是为说明人类活动如何影响和依赖自然环境，在经济、人口、能源需求预测等输入假设的基础上，提供经济活动、资源利用和环境污染的中期预测（15~20年）以及这些预测部门构成、空间分布信息等。

我国的战略环评起步较晚。80年代后期，中国学者才意识到战略环评的重要性，开始介绍国外基本概念、相关方法、实施经验；1995年以后，研究重点转向结合中国实际情况建立战略环评理论、方法与制度体系，并尝试性地开展了战略环评的实证研究。近年来，许多学者就提高环境影响有效性和开发战略环评进行了研究和探讨，并对“山西煤电并重发展战略”及“国家有毒化学品立法”尝试性地进行了环评，为开展战略环评作理论与实践经验准备。

3、制度体系建设

《中国21世纪议程》等文件明确规定实施环境与发展综合决策，开展重大经济与社会发展决策环评；“三定”方案规定国家环境保护总局首要职责是“受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”；2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中确定了战略环评的地位，明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和十类专项规划进行环境影响评价，与之相应的实施细则、工作指南、地方性与部门性法规也将要出台；上述共同构成中国实施战略环评的制度体系。

开展战略环评工作的建议

1、以环境容量为基础开展战略环评

环境容量是国家或地区在一定的时期内，为达到一定的环境质量目标而规定某一环境单元范围内所能容纳的污染物的最大负荷量。它是可持续发展的内涵之一，也是生态学的规律之一。可持续发展要求发展以环境和自然资源为基础，同环境容量相协调。在推行循环经济、清洁生产，从源头削减污染物总量的基础上，使环境容量逐步与经济社会发展相适应是我们的目标。所以，面对我国人口众多、资源短缺，要解决快速发展经济和尽量减少环境污染及生态破坏的矛盾，在制定政策、规划和计划时，为了使社会经济与环境的协调发展，使之符合可持续发展的要求，更应加重视环境容量的问题。在战略环评当中应加强对环境容量的研究。影响环境容量主要有两个因素，第一要各地的资源结构与地理特征；第二区域发展和环境质量目标。可是，对于一个地区的环境容量，现在没有现成的评估方法可以提出来，只能加强研究，特别是从理论、方法、配套的法规及各部门合作的机制上进行研究。然后再在研究的基础上，根据环境容量对政策、规划和计划进行战略环评。

2、规划环评是战略环评的切入点

从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。规划环评是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境容量进行科学评价。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环评制度的一次根本性改革。由于我国环评法中只规定了规划环评，因此只能将规划环评作为进行全面战略环评切入点，推进规划环评就是推进战略环评。

规划环评能保证规划与环境政策、法规的协调性。长期僵化的计划经济体制，导致条块和部门分割，地方和部门关起门来闭门造车，使得各种规划之间矛盾重叠。而规划环评最提倡开发活动全过程中的循环经济理念，考虑规划区域内的环境累积影响和间接连带性的环境影响，注重分析规划中对环境资源的需求。由此规划环评能够搭建一个平台，即是将社会、环境和经济作为一个整体综合性地考虑，强调各地和各部门发展规划的协调性、公平性和均衡性，从而减少不同部门和地区间在资源环境方面的矛盾和冲突，打破行业垄断和行政区划，对资源总量与环境容量进行优化配置，使资源分布和生态功能区域的划分更加科学有机地结合起来。

3、建立战略环评的公众参与制度

公众参与是战略环评过程的基本组成内容之一，在提高战略环评的质量和有效性，从而完善决策、实现决策科学化方面有着重要意义。虽然我国在环评法肯定了公众参与，对公众参与也作一些程序上的规定，但这些规定仍然相当原则性，缺乏可操作性，如对公众的范围、参与的具体程序，参与的效果等没有进行明确规定，公众参与工作不仅深度不够广度，存在着建设单位和审批机关对公众意见重视不够，公众参与缺乏司法保障的问题。探讨战略环评中公众参与的可行方法和程序，对加强环境影响评价中的公众参与工作以及在我国全面开展战略环评具有迫切的现实意义。

与建设项目环境影响评价中的公众参与工作相比，战略环评中的公众参与具有广泛性、受限性、敏感性、复杂性等特点，因此建议在实际工作中应妥善解决以下几个问题：

（1）战略环评中公众参与者

《环境影响评价法》规定：对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报批前征求“有关单位、专家和公众”的意见，但对公众的范围没有详细界定。由于战略是宏观的、全局性的,影响的人员和范围并不特定,很难确定谁是具体的受影响者。在这种情况下,公众参与者主要有3类：(1)可能受到战略决策活动影响的群体和个人，如有关政府部门或机构、企事业单位、居委会、普通群众等；(2)与战略决策有利益关系的群体和个人，如相关金融机构、某些资金持有者等；(3)可为战略环评提供知识和信息的群体和个人，如各种环境组织、相关的管理机构、有关专家和学者、对此感兴趣的团体和个人等。他们常常可根据其知识背景和专业特长提供拟定政策、规划或计划对环境可能产生的影响等有关方面的信息，战略环评中的公众参与要充分考虑到这3类对象。值得注意的是,在征求对战略环评报告意见书时,应当重视环境保护非政府组织的参与 ,由于它们更加关心环境,往往更能从有利于环境的角度出发,提出符合生态效益的建议。

（2）战略环评中公众参与的方式、程序

《环境影响评价法》规定:“行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家、公众”的意见, 事实上, 公众参与的主要方式是听证。由于我国没有对听证会制度进行统一的规定,环境影响评价听证会制度只能单独建立。首先由于听证会目的是集思广益,避免决策失误,损害公众利益,所以应坚持“公开、公正、客观”的原则; 其次《环境影响评价法》将组织公众听证会的任务交给专项规划的编制者,显然不符合听证制度的精神,应参考国外的做法,由编制专项规划部门的上级主管部门和环保组织共同组织,把听证会的地点选择在中立的地方，并由有一定素质和专业的中立人士担任主持人；再次听证的程序应包括两个阶段：一准备,包括确定代表及人数并将听证材料送达代表、公告举行的时间、地点、主要内容、旁听席位等；二举行听证,首先由主持人宣布听证会纪律，介绍听证会代表；然后由有关部门说明拟行动概况及其对环境的影响；环评机构陈述评价意见及依据；听证会代表对拟行动及其环评报告书发表意见及论证；最后主持人总结、听证代表对会议记录予以审阅并签名。

（3）公众参与的司法保障

《环境影响评价法》虽然要求行政主管部门对可能造成不良环境影响并直接涉及公众利益的规划，在报批前征求公众的意见，但却没有对在没有实施相关义务的情况下应当承担的法律责任作规定，这将不利于从根本上鼓励公众参与。因此应借鉴美国的公民诉讼制度，确立我国的环境公益诉讼机制，赋予公众环境监督权。我国《环境保护法》第6条的规定与美国《清洁空气法》等法律规定的公民诉讼十分近似，属于目前我国所有立法中对公益诉讼较为典型的规定。但是，该条规定没有起到其应有的作用，这是由于我国尚没有形成公益诉讼的基本机制，公民环境意识还不够高，环境保护社团发展不够，另外就该条规定而言，它只针对排污行为，并不针对行政机关，“检举、控告”所指向的具体含义不明确，控告是否等同与诉讼？立法本身的缺陷限制了其作用的发挥。

基于公益诉讼制度对弥补国家在维护公共利益方面不足的事实，以及为维护环境法律的权威，监督环境执法，确立我国环境公民诉讼制度是一项必须认真研究和解决的重要课题。可以进行有关环境公益诉讼的宏观立法，将环境公益诉讼与传统民诉、行政、刑事诉讼并列的诉讼类型；对环境领域的公民诉讼结合国情进行具体规定，确立对政府非自由裁量行政行为的公民诉讼制度；大力发展环境保护社团，全面推动公众参与；完善对政府抽象行政行为的司法审查等。

战略环评、规划环评与项目环评的比较

1.战略环境影响评价。

战略环境影响评价是指国家和地方在制定政策、规划、立法、国民经济发展和资源开发之前对拟议中的人为活动可能造成的环境影响进行分析研究、预测和估计，论证拟议活动的环境可行性，为国家和地方的产业结构调整、工农业布局和环境保护、环境管理提供科学依据，为政府的重大决策服务。战略环境评价的目的是在政策、计划、规划被提出时或至少在其执行前的评估中提供给有关当局一种工具，使其能充分觉察出有关政策、规划、计划对环境和可持续发展产生的影响。

2.规划环境影响评价。

规划环境影响评价是战略环境影响评价的重要组成部分，是战略环评和综合决策的落脚点，是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。这是一个重大的战略措施。如果可以得到切实的实施，环境保护可以从根本上、从全局上、从发展的源头上注重环境影响、控制污染、保护生态环境，及时采取措施，减少后患。可以用环境保护和发展双赢的眼光，正确选择工业结构、工业技术和排放标准，合理布置工业企业，组建工业生态园区，使很多的环境问题从源头得到根治。

3.项目环境影响评价。

项目环境影响评价是指对建设项目可能对环境造成的影响进行分析、预测估计，提出应对不利影响的措施和对策的评价过程。它包括项目地址的选择，生产工艺、生产管理、污染治理、施工期的环境保护等方面提出具体建议。项目的环境影响评价作为一项预测性和参考性的环境管理手段，在提高鲜明决策质量方面被广泛接受。

三种环境评价的关系

1.主要区别。

(1)工作内容不同。项目环境评价一般是对单个项目进行的环境影响评价，涉及面和评价范围都较小，一般通过资料收集，环境现状调查、监测与评价，掌握建设项目周围环境现状。规划环境评价一般是对新经济开发区的建设、老工业基地的改造、城市发展等开展的环境影响评价，涉及面和评价范围都较建设项目环境评价大。战略环境影响评价是国家或地区在拟定立法议案、重大方针政策、战略发展规划和战略行动前开展的环境影响评价。涉及面广，评价范围大，往往是一个地区、一个流域、一个省或几个省，引进什么项目，项目或开发区建在什么地方一般都是不明确的，因此，不能按建设项目进行的环境影响评价和规划环境影响评价的方法开展战略环境影响评价。

(2)评价对象及评价工作的复杂程度不同。项目环境评价的对象一般是单个建设项目，环境评价工作相对较为简单；规划环境评价的对象是一个区域，相对较为复杂；战略环境影响评价的对象是一个地区、一个流域、一个省或几个省，工作最为复杂。

(3)评价工作程序不同。项目环评工作大体可分为三个阶段：准备阶段；正式工作阶段；报告书编写阶段。规划环评大体可分为8个阶段：区域开发建设规划和开发、改造项目分析阶段；开发区和周围地区环境状况调查评价阶段；确定评价区功能和环境保护目标阶段；区域开发环境影响预测阶段；环境保护综合对策阶段；公众参与阶段；环境保护投资能力分析阶段；区域环境管理和环境监测系统建设方案阶段。战略环评大体可分为四个部分：第一部分为环境现状调查；第二部分为社会环境调查；第三部分为环境影响分析预测；第四部分为环境保护对策研究。

(4)评价的目的不同。战略环境影响评价的目的在于把环境保护纳入发展活动的计划、决策和实施中，避免或降低由于决策失误给环境带来的消极影响；规划环境影响评价主要目的是为进行科学决策，即在决策过程中充分考虑环境和生态的支撑能力和保护需求，因而在评价中以追求科学合理性为主，当然也不违背法规要求。换句话说，科学性是规划环境影响评价的灵魂所在。项目环境影响评价是为了分析、预测污染因子对环境可能产生的污染以及污染程度，找出防治对策，使环境可以接受。其主要依据是依法评价、依法管理，或者说基本依法为主，以科学合理性评价为辅。

2.主要联系。

战略环境影响评价是一个地区、一个流域、一个省或几个省的环境影响评价，环境影响分析和预测结果提出的污染防治对策和环境治理目标起着宏观控制经济建设与环境保护协调发展的作用。规划环评和项目环评范围较小，含于战略环评范围内，区域内的建设项目环评又含于区域规划环评范围内，它们之间的关系如同国家、集体和个人，构成了完整的环境影响评价体系。按照个体服从总体的原则，开发建设项目环评和区域规划环评必须服从战略环评的要求，区域内的建设项目又必须服从区域规划环评的要求，建设项目的主要污染物也必须控制在区域规划环评或战略环评下达的指标内。从这个角度讲，他们是整体和个体之间的关系。尽管建设项目环评、区域环评和战略环评的对象、范围不同，评价方法也有差异，但评价的目的都是为了对拟议中可能对环境产生影响的人为活动进行的环境影响分析和预测，在此基础上提出拟采取的防治措施和对策，使经济建设和环境保护协调发展，达到既发展经济又保护环境的目的，这是它们要达到的同一目标。