什么是审计规制

审计规制指由审计主体实施或是政府利用审计手段实施的产业规制行为。

审计规制的优越性

其实，审计规制与其他规制形式相比，具有不容忽略的优越性，主要是：

(1)独立性，审计主体没有下属单位和自身经营管理业务，没有市场利益和部门利益；

(2)审计主体与旧体制有天然的时间隔断；

(3)审计主体充当规制者具有法律支持；

(4)国家审计机关有良好的运行业绩与胜任性；实际审计业务中已有若干类型审计，如政府绩效审计、环境审计等具有产业规制特点和性质；

(5)审计规制节约交易成本，包括机构建设成本、运行成本和时间成本；

(6)审计机关具有规制者再规制职责；

(7)审计规制有利于官民互动的规制机制的构建与形成。

审计规制的法律依据

从法律视角分析，我国《宪法》和《审计法》为审计规制提供了法律解释和支持：国家审计是专门的经济监督部门，独立行使法定职权，我国国家审计机关具有法定性和行政性双重职权，即国家审计机关作为政府的监督者行使法定审计监督权，又同时是政府职能部门和国家行政机关行使行政权；审计不仅是经济活动的监护者，而且是经济活动管理和监督者再监督者。根据法律规定，我国审计机关独立行使的审计监督权有17种，包括监督检查权5项、行政强制措施权5项、申请权2项、报告及处理处罚权5项。与此同时，审计规制还具有明确的政策依据和良好社会环境，特别是1999年、2003年、2004年我国三次掀起“审计风暴”之后，社会对审计的关注和期望值都达到前所未有的水平。

世界各国由于国家审计制度存在差异，审计体制也存在诸多不同模式，在此环境下审计规制自然也出现了不同的体制定位和法律定位：如美英等国采用立法型审计体制，所实施的审计规制属于立法性规制(监督)；法国采用司法型审计体制，故其审计规制属于执法性规制(监督)；日本采用独立性审计体制，其审计规制属于社会性规制(监督)；而我国采用行政型审计体制，故所实施的审计规制属于行政性规制(监督)，即与现行的产业规制同出于政府一门，系政府规制的延续和补充，且与政府其他规制构成合力。

审计规制的拓展

审计规制是在不断实践、不断破解产业规制难题中求得发展的。从国内外审计规制发展结果和趋势分析，审计规制正逐步向以下领域拓展：

1.企业集团规制困惑的破解。

企业集团是近年我国企业重组的产物，改变了原有政府规制的环境和适应性，对原有的规制手法提出了挑战。企业集团的“二重性”和企业集团边界的双重模糊性有可能使企业集团产生一种特殊的市场势力，进而生成一些单个企业所无法从事的市场行为。在现实经济活动中，国内外企业集团发生了以转移定价、交叉补贴、逃废债务、并购等手段，逃避政府监管，谋取企业的市场利益的现象，而对此进行规制是产业组织的难点。引入审计规制对这些难题进行破解，无疑是理论和实践的有益探索和有效选择。

2.产业信息的发布鉴证。

对经济信息的公正和检查是审计监督的“强项”，为其他经济管理部门所不能取代。审计独立的监督地位和独特的身份，使经过审计鉴证的信息具有较强的公信力，成为社会公认的、可依赖的信息源；其二是审计的技术特长，审计是专司经济监督的部门，专门与数字打交道，以查处假账、假报表见长，对信息具有很强的鉴别力；其三是审计实际运行的业绩赫然，已成为信息认证的一项制度性安排。审计规制对产业信息的保证、监督和鉴证，反映了我国产业经济发展的必然要求。

3.产业发展的专项审计调查。

政府制定产业发展政策和规制政策需要大量的信息支持，除了按照正常渠道的常规信息外，有时还需要大量的、集中的、详细的、针对某一层面或若干方面的特殊信息，这就需要有专门的机构和专门人员进行专门的调查和研究。《审计法》规定审计机关有权就与财政收支有关的特定事项向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。这种专项调查源于政府管理经济的需要，且带有明显的特指性和专项性。审计机关实施与产业经济发展有关的专项调查，与政府其他部门或社会“民调”机构不同，一是审计专项调查是审计机关独立地和自主地进行的调查，不受委托者和被调查者的干扰；二是审计专项调查是采用审计手段，具有一定的强制性和权威性，被调查单位不能拒绝；三是调查的形式多样，不拘一格，完全根据政府委托者的需要，开展多渠道、多角度地实施调查取证或资料补证；四是审计主体对信息具有自动“过滤”功能，能够排除各种阻碍，保证调查结论的可靠性。

4.产业政策的评估。

产业政策的评价不能由制定者完成，否则就会出现政府自我评价的局面。审计机关主持或参与产业政策评估能够实现形式上“他评”而实质上“自评”之效果，在目前情况下无疑是最佳主体选择。

5.产业绩效的评价。

理论界认为产业绩效评价通常是以资深专家和中立的研究机构为主体，由决策者、实施者和政策对象共同参与完成的。但该机构的组建和资深专家选择以及其组织实施等问题，这在实践中并没有很好解决。审计机关的法律地位和主体特征，相对政府其他部门、社会团体、组织和机构来说，无疑是较合适的评价者。

6.产业规划的论证。

审计机关以独立的地位和社会利益代言人的角色介入政府产业发展规划论证，具有较强的公信度和明显的胜任性：审计主体具有信息优势，能够掌握规划论证所需的产业经济方面的信息；具有身份优势，能够以客观公正的立场发表论证意见；具有地位优势，能够对政府产业规划产生较明显的影响力和说服力；具有仲裁优势，能够平息各产业或各企业可能发生的利益纷争；具有监督优势，督促政府将社会利益置于最佳位置，真正从社会整体利益和消费者利益角度来规划产业经济发展的走向，以效率原则协调各产业和企业在市场经济中的角色和作用。

7.产业运行的监控。

审计是专司经济监督的职能部门，具有较好的独立性和美誉度，能够将产业经济运行的监督与其常规业务很好地结合起来，不仅能够节约监控成本，而且能够提高监控效率，将产业经济运行监控与产业信息保障、产业政策评估等有机结合，以维护产业经济安全运行。

8.产业风险的预警。

对产业经济运行监控的结果须做出及时、灵活的反映和处置，特别是产业经济运行出现异常或偏误和严重的产业风险时须迅速预警，以引起政府和社会高度重视，并督促政府采取积极、稳妥措施进行协调、规范和控制。这种预警应当具有一定提前量，应对产业经济发展的趋势，对市场失灵和政府失灵的部位、程度、持续时间、影响面和影响程度等重要信息有准确的预测与判断，且根据不同的风险程度发出强度不同的报警信号，为政府采取措施赢得时间、争取主动创造条件。重视审计规制的风险预警作用，并充分发挥这一功能具有较大的经济意义和政治意义。

9.产业运行环境的优化。

通过审计规制强化政府的企业产业化经营制度环境保障者、宏观调控者和公共服务者的角色；防范政府功能越位，沿用行政力量对产业经济的过度推动；防范政府错位，过度干预市场导致不同企业之间竞争的非平等性；防范政府缺位，市场失灵不能得到应有控制，健全的市场机制缺乏培育而趋于萎缩。

开展审计规制，要充分利用我国国家审计体制的优势，使审计规制立于良好的制度基础之上；要根据我国经济建设发展，分析产业经济发展及市场失灵出现的规律，判断产业规制的需求水平，整合现有各政府部门所提供的产业规制资源，重新界定和完善各规制主体的分工协作；加强审计规制理论建设；催生有关审计规制法律法规的完善；提升审计主体的综合素质；改进审计规制技术方法；大胆开展审计规制实践与创新等，这些都是推行审计规制必须考虑和着手解决的问题。