什么是审计行政复议参加人

审计行政复议参加人是指与审计行政争议的具体行政行为有利害关系，通过参加审计复议活动，保护自己的合法权益的人。这些人包括：提起审计行政复议的申请人，被申请人，第三人，共同申请人和共同被申请人。除了上述复议参加人外，而有审计复议的参与人，如审计行政复议的代理人、证人、鉴定人和翻译人员。虽然他们也参加行政复议活动，但不享受一定的复议权利和承担一定的复议义务，与具体行政行为无利害关系，因而不能列为审计行政复议的参加人。

审计行政复议参加人的种类

一、审计行政复议申请人

行政复议条例第二十六条规定：“依照本条例申请复议的公民、法人或者其他组织，是申请人。有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议；有权申请复议的公民为无行为能力或者限制行为能力的，其法定代理人可以代为申请复议。有权申请复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请复议。”本规定包括三层涵义。

其一，行政复议申请人必须是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。没有认为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织不能作为复议申请人。

其二，申请行政复议的申请人是公民的，除具备上述条件外，还应具备行为能力。申请行政复议的行为能力是指申请人以自己的行为；行使复议权利、履行复议义务的能力，根据我国民法通则对无行为能力和限制行为能力人的规定是：不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人，是无行为能力人。十周岁以上的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人，是限制行为能力人。上述两种人都不具备法律上的行为能力，因此，不能够直接参加行政复议活动，只有通过法定代理人代为申请和参加行政复议活动。这里的法定代理主要是为无行为能力人或限制行为能力人设立的代理人方式。哪些人可以作为法定代理人呢，根据民法通则第十四条的规定，无行为能力和限制行为能力人的监护人是他们的法定代理人，第十六条、第十七条所规定的亲属、朋友也可以担任监护人代为履行复议权利及承担复议义务。另外，在没有上述人员情况下，其父母或本人所在单位，或其住所的居民委员会、村民委员会依法担任监护人，也是被监护人的法定代理人。

其三，法人或者其他组织作为复议申请人，除符合上述第一种条件外，还要具备特有的申请人申请程序。法人或者其他组织，是指依法成立的企业、事业单位、国家机关、社会团体和其他组织。这些法人或组织要依法申请行政复议，是通过其法定代表人代为进行的，本身是无法实现的。法定代表人是指该组织的主要行政或者业务领导人。通常情况下，法定代表人要委托代理人参加行政复议活动。审计行政复议申请人，即与争议的审计具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。

二、审计行政复议的被申请人

审计行政复议的被申请人是与审计行政复议申请人相对称的两个概念。具体是指经审计复议申请人认为侵犯其合法权益，并由审计复议机关通知参加复议活动的审计机关。根据行政复议条例第二十八条的规定，有以下四种被申请人：其一，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请复议的，该行政机关是被申请人。其二，两个或者两个以上行政机关以共同名义作出具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被申请人。其三，法律、法规和规章授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被申请人。行政机关委托的组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被申请人。其四．作出具体行政行为的机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被申请人。具备上述被申请人的条件是：

1．必须具有外部行政管理职能的行政机关，如审计机关的审计监督，税务机关的税收管理，环保部门的环境保护等。

2．除法律特别规定外，必须实施了经申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，也就是被申请人所作出的具体行政行为与申请人认为被侵犯的合法权益之间具有因果关系。没有实施或者所实施的具体行政行为与申请人认为侵犯的合法权益之间没有直接因果关系的行政机关或者法定授权的组织，不能成为被申请人。

3．必须是由复议机关通知参加行政复议的机关。如果所实施的具体行政行为与申请人认为侵犯的合法权益形成直接因果关系，但未接到行政复议机关的参加复议的通知，也不能是被申请人。被申请人可能是同一行政行为的其他机关。在行政复议活动中，被申请人与申请人有着不同的权利和义务，主要表现以下四个方面：一是被申请人对复议申请决定不服不得提起行政诉讼，而申请人不服复议机关作出的复议决定则可以向人民法院提起诉讼。法律、法规另有规定的除外。二是被申请人必须无条件的接受复议机关的指示和命令，而申请人则不同。申请人认为复议机关的指示和命令侵犯了自己的合法权益，一方面可以向上级机关继续申诉，也可以依法向人民法院提起诉讼。三是被申请人必须严格履行和执行复议决定，申请人则不同。四是被申请人负有作出具体行政行为的举证责任，而申请人则可不必。被申请人负有举证责任完全是由其在行政管理时的法律地位所决定的。作为行政管理者，在实施外部管理活动中，整个活动的全过程也就是收集、整理、运用证据的全过程，其结论或决定的作出过程也只有管理者清楚，因此，由其负有举证责任是合情合理的。

三、审计行政复议的第三人

审计行政复议第三人是指与所复议的审计具体行政行为有利害关系，为维护自己的合法权益并经审计复议机关批准参加行政复议的公民、法人或者其它组织。严格的审计行政复议第三人与审计行政诉讼的第三人是有区别的。审计行政复议第三人的基本特征是：

1．审计行政复议第三人必须是与审计复议机关所复议的具体行政行为有利害关系：这种利害关系可以是直接的，也可以是间接的。

2．第三人的参加是在审计行政复议审理过程中，而不是复议活动尚未开始也不是复议活动已经结束时提出。

3．第三人参加审计行政复议活动，必须要经复议机关的批准。未经批准的不能以第三人的身份参加行政复议活动，这样规定的目的是为了避免不具备第三人条件的公民、法人或者其他组织以第三人的身份参加行政复议，从而保证审计行政复议活动的正常进行。在审计复议的实践中，吸收第三人参加行政复议活动有利于案件解决。因为第三人与申请审计行政复议的具体行政行为有利害关系，并且他还比较了解具体行政行为的有关情况，既有利于对复议机关查清案件事实情况，合法、及时、正确地作出决定，同时，也可以避免由于第三人单独申请复议而带来的人力、物力上的浪费。审计行政复议中的第三人不受人数的限制。因此，行政复议条例第二十七条对于行政复议的第三人参加行政复议给予了明确规定：“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。”

四、审计行政复议的代理人

所谓行政复议中的代理，就是代理人在代理权限内，以被代理人的名义参加行政复议活动，被代理人对代理人的代理行为，承担行政责任。审计复议代理人应具备五个特征：一是代理人必须以被代理人的名义进行复议活动，如果代理人不是以被代理人的名义参加复议活动，则不是代理人或是复议参与人或其他。二是参加审计行政复议活动的代理人必须在被代理人和法律规定的权限范围内行使代理权。如果代理人超越代理权限的，其超出部分的法律后果自行承担。三是复议代理人在代理权限内进行代理活动，其法律后果由被代理人承担。四是同一审计复议代理人只能代理一方当事人，不能同时代理申请人和被申请人。五是审计复议代理人是维护被代理人利益并具体履行复议权利与复议义务的人，也可以说复议代理人在某一特定条件下也是复议参加人。

(一)审计行政复议代理人的种类

审计行政复议代理人可分为三种，即法定代理人、指定代理人和委托代理人。

1．法定代理。法定代理是指根据法律的直接规定而发生的代理。根据法律直接规定行使诉讼代理权的人，称为法定代理人。行政复议的法定代理，是专门为无行为能力和限制行为能力的当事人设立的一种代理制度。行政复议条例第二十六条第二款规定：“有权申请复议的公民无行为能力或者限制行为能力的，其法定代理人可以代为申请复议。”这一规定就确立了行政复议中法定代理的法律依据。法定代理不适用于作为被申请人的审计机关。由于行政复议的法定代理同民法中的法定代理一样，是基于亲权(血亲和姻亲)和监护权而产生，因此，复议的法定代理人一般由无复议行为能力者的近亲属代为行使。无复议行为能力的近亲属是指其父母、祖父母、配偶、成年子女和兄弟姐妹。如果无复议行为能力者没有上述亲属的，还可以由其他亲属中具有法律上的行为能力而又愿意办理此类事项者充当复议代理人。如果亲属中没有充当复议代理者的，可从其朋友中或未成年人父母所在单位、精神病人所在单位或是他们居住的居民委员会、村民委员会或民政部门担任。当法定代理人之间出现相互推诿或不清楚代理者时，复议机关可以指定该。法定代理人中的一个，充当无复议行为能力或者限制行为能力者的复议法定代表人。

法定代理不适用审计行政复议。因为审计行政复议的标的是审计具体行政行为。这种具体行政行为是基于审计机关依法行使审计监督活动而产生的。根据审计条例的规定，审计监督的对象是“审计机关对本级人民政府各部门、下级人民政府、国家金融机构、全民所有制企业事业单位以及其他有国家资产单位的财政、财务收支的真实、合法、效益，进行审计监督。”由此可见，上述单位是审计监督的对象，当然，审计机关在对这些单位行使审计监督权时，也可能涉及到有关人员和其他单位，但这些人员一般都是国家公职人员或有一定业务水平和工作能力的人员，在行政复议中无需用法定代理人代为行使复议权利和履行复议义务。

2．指定代理。指定代理同法定代理在所适用的对象上是一致的，仅限于无复议行为能力的申请人，不适用于作为被申请人的行政机关。指定代理不同于法定代理，系基于亲权或监护权而产生，也不同于委托代理，系基于委托法律关系而产生。指定代理人的范围不受限制，复议机关可以根据案件的实际情况，从律师、申请人的近亲属或者其他适当的公民中选择后加以指定。指定代理同样不适用于审计行政复议活动中。

3．委托代理。委托代理人是指受当事人、法定代理人、法定代表人、诉讼中的第三人的委托，代为行使诉讼行为的人，称委托代理人。这种行为就是委托代理。委托代理是在行政复议中为当事人提供便利，维护其合法权益的一种制度，也是行政复议中普遍适用的一种代理制度。在审计行政复议活动中，一般申请人多数为法人或其他组织，被申请人是审计机关。审理行政复议案件时，不可能均由其法定代表人亲自参加，因此由法定代表人委托的代理人就成为普遍的事情，代理人行使按代理人的职权参加行政复议活功。有效地维护了被代理人，也就是行政复议参加人的合法权益。委托代理具备以下三点特征：一是委托代理权的发生是基于当事人、法定代表人、法定代理人的授权。委托代理人的诉讼代理权来自委托人的委托行为。有复议行为能力的申请人可以亲自委托，无诉讼行为能力的申请人应由其法定代理人进行委托。法人或者其他组织作为复议申请人的，应由其法定代表人进行委托。二是代理事项与权限，一般由被代理人自行决定，这既不同于法定代理人的全权代理，又不同于指定代理人代理一切复议行为。三是委托代理是基于被代理人通过书面形式的意思表示。书面形式的意思表示也称授权委托书，是表明受托人取得代理人资格的诉讼文书，又是确定代理权限范围的证明文书。授权委托书必须证明委托事项和权限，并由委托人签名或者盖章。

在行政复议活动中，律师、申请复议的公民的近亲属、或其所在单位推荐的人、法人或其他组织的内部工作人员、被申请复议机关的工作人员和经复议机关许可的其他公民，均可充当委托代理人。但外国人或组织在中国进行复议活动，必须委托中国律师代为进行复议活动。应该注意的是，审计行政复议中的被申请入不可以委托本机关以外的人员担任其代理人。这是因审计机关参加审计行政复议是一种行政行为，向复议机关提交答辩材料，提供有关作出审计具体行政行为所依据的法律、法规及规范性文件，接受复议机关的审查，是一种上级与下级行政机关行使监督管理权的关系，任何该机关以外的人员无权代理。况且，由于该行政机关既是作出具体行政行为的机关，同时又是下一级行政机关的复议机关，根本不存在因不熟悉有关法律、法规而需要别人提供法律帮助的问题，也不存在对有关事实不了解而需调查核实的问题，更不存在不熟悉行政复议程序的问题。

审计行政复议中委托代理的变更与消灭。审计行政复议中，委托代理权的变更，是指在复议代理权成立后，委托人改变原来授予的代理权限范围。在复议活动中，委托人和复议代理人通过协商可以改变代理的权限范围。这种变更一般有两种情况：一是扩大原来的代理权限范围。二是缩小原来的代理权限范围。委托代理权，有下列原因之一而中止：(1)复议活动终结；(2)委托代理人死亡或丧失诉讼行为能力；(3)委托人解除委托或者委托代理人辞却代理。