什么是宅基地使用权

宅基地使用权是指依法对集体所有的土地所享有的占有和使用并依法利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。

宅基使用权的性质

关于宅基地使用权的法律属性，我国民法学术界争论颇多，主要有以下几种：

(1)基地使用权说。这种观点认为，宅基地使用权属于基地使用权，此种基地使用权还包括国有土地使用权、乡镇企业建设用地使用权等。持这种观点的是梁慧星教授，他认为，应该将我国现行的各种土地使用权形式加以整理，形成完整的用益物权体系。同时他还指出，土地使用权不是一个严谨适当的法律概念，考虑到我国大陆的习惯，可以改称为基地使用权。所谓基地使用权，“是指为在他人所有的土地上建造并所有建筑物或其他附属物而使用他人土地的权利”。“基地使用权制度确立后，由于目前的国有土地使用权、乡镇企业建设用地使用权、农村的宅基地使用权，都是把他人土地作为基地来使用，因而都可以归属基地使用权的范围，以便于立法、执法和司法上对同类土地使用权的规制，便于同类土地使用权法律制度的统一协调。”

(2)地上权说。这种观点是将我国建设用地使用权包括宅基地使用权定位为地上权，认为可以用传统民法的地上权理论来架构我国建设用地使用权体系。有学者认为，地上权即是因建造、保有建筑物或其他工作物而使用国家或集体所有的土地的权利。这就是说地上权应当包括现行法律中的国有建设用地使用权和农村集体建设用地使用权，也即宅基地使用权属于地上权的一种。

(3)独立的用益物权说。这种观点认为，宅基地使用权是我国的一种特殊的用益物权，不同于传统物权法上的地上权，不能用地上权替代宅基地使用权。

目前《物权法》将宅基地使用权与土地承包经营权、建设用地使用权并列，明显说明在我国宅基地使用权是一种独立的用益物权。

宅基地使用权的特征

宅基地使用权具有如下法律特征：

(1)宅基地使用权的主体为农村集体经济组织的成员。宅基地使用权具有福利性，其权利主体限于本集体经济组织成员，其他人或组织不能成为宅基地使用权的主体。

(2)宅基地使用权的用途限于本集体经济组织成员，即村民建造个人住宅，包括建设具有居住目的的建筑物或其他附属设施，如住宅、车库、厕所、牲畜圈舍等。其中，个人住宅包括住房以及与村民居住生活有关的厨房、院墙等。农村宅基地使用权不得用于抵押等法律规定之外的用途。

(3)根据我国现行法律规定，宅基地可以为村农民集体所有，也可为两个以上农村集体经济组织的农民集体所有或者属乡镇农民集体所有。但是，作为宅基地所有权主体的“农民集体”内涵和外延极为模糊，其不是一个独立的民事主体而是一定地域内个体的松散结合，没有独立的意思表达机关。这在一定程度上对宅基地使用权的分配产生影响。

(4)宅基地使用权的取得严格实行“一户一宅”制。鉴于土地资源的有限性，《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。如果涉及占有农用地的，应依照土地管理法的有关规定办理审批手续。农村村民在出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

(5)宅基地使用权取得具有无偿性及无期限性。宅基地使用权是为解决本集体经济组织成员居住这一基本生存需求而设定的，主体为本农村集体经济组织内的成员，客体为本集体经济组织享有所有权的土地，由农村集体经济组织的成员通过无偿分配的方式取得，且该项权利的存续是无期限的。

宅基地使用权的内容

宅基地使用权人对宅基地享有如下权利，并承担一定的义务：

1．占有和使用宅基地。宅基地使用权人有权占有宅基地，并在宅基地上建造个人住宅以及与居住生活相关的附属设施。

2．收益和处分。宅基地使用权人有权获得因使用宅基地而产生的收益，如在宅基地空闲处种植果树等经济作物而产生的收益。同时。宅基地使用权人有权依法转让房屋所有权，则该房屋占用范围内的宅基地使用权一并转让。

3．宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对没有宅基地的村民，应当重新分配宅基地。

4．宅基地使用权人出卖、出租住房后，再申请宅基地的，土地管理部门将不再批准。并且，宅基地使用权的受让人只限于本集体经济组织的成员。

宅基地使用权的设立

按照我国现行法和政策，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅，取得宅基地使用权，应当先向村集体经济组织或村民委员会提出建房申请，提出设立宅基地使用权的申请(《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条前段)。实际操作中，是户主以其名义撰写申请书。

农村村民，包括既有的村民，也包括新加入的村民。新加入的村民，如回乡落户的离休、退休、退职的干部职工，复原退伍的军人，回乡定居的华侨、港澳台同胞等。

申请人所在的集体经济组织对宅基地使用权申请予以审查，看其是否符合准予宅基地使用权的条件。这些条件包括：(1)申请人必须为本集体经济组织成员；(2)申请人及其所在农户存在着合理的住宅需求。例如，申请人已经分家另过，其新家庭四口人需要独立的住宅一处。(3)不存在法律、法规、规章禁止的事由。例如，申请人曾经拥有过宅基地，但为获取钱款而将其住宅卖与他人，依据《土地管理法》第62条第4款的规定，该申请人无权再获得宅基地。再如，申请宅基地的位置和面积等不违反我国现行法的规定。

按照《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条的规定，对符合条件的，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：(1)需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地(第1款第1项)。(2)使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准(第1款第2项)。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第1款第(1)项规定的审批程序办理(第3款)。

需要指出的是，将宅基地分配给本集体经济组织的成员，应是作为宅基地的所有权人行使其土地所有权的表现之一，该集体经济组织应为宅基地使用权的设立人，乡(镇)、县两级人民政府并非宅基地所有权人，不应是宅基地使用权的设立人，其审核、批准应限于对宅基地申请是否符合《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定的条件和程序，目的在于监督集体经济组织合理利用土地，避免随意将农用地转为建设用地、防止不用荒地而用耕地建造住宅。因此，此种审核、批准应当只是一种核准，只要宅基地申请不违反法律、法规、规章的强制性规定，就不应驳回。审批机关不得越权干预集体经济组织对宅基地申请的审核，也不得对集体经济组织没有通过的宅基地进行审批。

宅基地使用权的取得、行使与消灭

一、宅基地使用权的取得

《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”依据《土地管理法》等法律的规定，宅基地使用权的取得，通常采取审批的方式，其程序大致包括三个步骤，即使用权申请、土地所有人同意、行政审批。宅基地使用权的审批，应当符合农村土地利用的总体规划。

由于宅基地使用权为无偿使用，带有一定的社会福利或集体组织成员的团体福利性质，因此，原则上一户居民只能享有一处宅基地使用权(“一户一宅”原则)，其面积也不得超过规定的标准。

二、宅基地使用权的行使

宅基地使用权人取得宅基地后，可以建造住宅及附属设施，供自己居住、使用或者兼而利用宅基地进行适当的家庭经营活动并获得收益；也可以出租、转让或作其他处分。但因房屋所有权的转让以及抛弃等原因而丧失宅基地使用权的，原权利人不得再申请宅基地使用权。

基于宅基地使用权本身的特点，其为无期限限制的权利。宅基地使用权人死亡的，在符合分配宅基地的条件的前提下，其继承人可以连同地上建筑物一并取得宅基地的使用权；继承人均已分户或因其他原因不符合取得宅基地的条件的，宅基地使用权可以由集体收回，但继承人有权就地上建筑物和附属设施的价值获得补偿。

三、宅基地使用权的消灭

宅基地使用权的消灭原因主要有：

1．宅基地被收回或者征收。在土地所有权人因城乡发展规划的调整而收回宅基地或者国家因公共利益的需要而征收土地的情况下，原宅基地使用权消灭。但这种情况下土地所有权人应给与相应的补偿并另行批给宅基地；国家征收土地，也须依照法定程序并给予补偿。

2．转让或抛弃宅基地。宅基地使用权人转让、抛弃其宅基地使用权或者转让、抛弃其宅基地上的住宅及其附属设施的，均将导致宅基地使用权消灭。

3．宅基地的灭失。《物权法》第154条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”至于宅基地上的建筑物或其他附属物灭失的，则不影响宅基地使用权的存续，宅基地使用权人可以重新建造房屋而居住、使用。《物权法》第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”

宅基地使用权的流转

(1)宅基地使用权受到严格限制

1．宅基地使用权转让

关于宅基地使用权能否转让，在《物权法》中没有做出详细规定，而只是规定适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。《土地管理法》第62条第4款规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。国家相关规定主要就是国家颁布的一些规范性文件，例如1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第3款规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。这些法律法规和相关规定都表明，宅基地使用权是不能进行转让的。当然《土地管理法》正在进行修改，宅基地使用权是否可以实现流转还处在争议当中。

目前关于宅基地使用权能否进行转让主要有三种观点：第一种观点认为应当允许转让，否则宅基地使用权就成了死产。第二种观点认为不宜放开宅基地使用权的转让。第三种观点是认为经本集体经济组织同意，可以在本集体经济组织内部随着房屋的转让而有条件的转让，以实现物尽其用的目的。根据现有法律法规和相关规定，有条件地允许宅基地使用权转让是符合我国宅基地使用转让的，而且也是合法的。但是宅基地使用权转让后不能再申请宅基地。

2．宅基地使用权抵押

《物权法》、《担保法》等都明确规定，宅基地使用权不得抵押。因为如果允许抵押，那么实现抵押权时，房屋可以查封流转，但是宅基地使用权不能转让，最终将导致抵押权无法实现。所以，无论是在集体经济组织内部还是外部，宅基地使用权都不得用于抵押。而且宅基地之上的房屋也不得抵押。在现实中，农村出现的以房屋或宅基地使用权进行抵押都是无效的，不受法律保护，所以有关当事人一定要加以注意。

3．宅基地使用权租赁

宅基地使用权能否出租，《物权法》没有做出明确规定，但是《土地管理法》规定农村村民可以出租住房。所以原则上，宅基地使用权是不得单独出租的，但是在农村村民出租房屋时宅基地使用权是随之一并转移的。农村村民在出租房屋后没有住房的，只能要求与房屋承租人解除租赁关系，不能再申请宅基地。

(2)宅基地使用权可以附随房屋进行流转

在上文中我们已经提到，宅基地使用权的流转受到严格的限制，一般是不能单独转让的。但是在农村现实生活中，很多集体经济组织已经没有多余的空地可以分配给农民作宅基地，但是农村人口又在不断增长，用地压力很大，同时很多家庭拥有多处宅基地或宅基地面积超标，这些情况都要求宅基地使用权要进行内部流转，但是需要随同房屋所有权一同转让。宅基地使用权随同房屋转让也要有一定的条件：

①转让人与受让人必须是同一集体经济组织内部的成员。也就是说本集体经济组织外的成员、城镇居民、法人和其他组织购买农村房屋和宅基地的，因为违反国家规定也不具备宅基地使用权人的主体资格，应当认定无效。

②受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权申请分配的条件。如果受让人已经拥有宅基地和住房或不具有申请分配资格，那么根据“一户一宅”等规定，就不能转让。

③转让行为需征得本集体经济组织的同意。如果当事人擅自转让农村住房和宅基地，未征得本集体经济组织同意的，应当认定为无效。

另外《物权法》第155条规定，已经登记的宅基地使用权转让应当及时办理变更登记。在上文中，我们已经提到经申请取得的宅基地使用权是由土地管理部门进行审批，在审批的过程中就已经进行了登记。所以宅基地使用权转让也要进行变更登记，否则不发生转让的法律后果。

宅基地使用权的效力

一、宅基地使用权人的权利

(一)占有权

宅基地使用权人有对集体土地进行直接控制与支配的权利。为实现使用和收益的目的，宅基地使用权人必须占有土地。

(二)使用(开发)权

宅基地使用权人有按照申请时规定的用途使用(开发)土地。宅基地使用权设立的目的就是建造自用的房屋．而不是建造商品房。

(三)收益权

宅基地使用权人有获取宅基地所产生的各种利益的权利。在宅基地上建造的房屋或者其他附着物，以及房屋或者其他附着物的收益，均归属宅基地使用权人。

(四)转让权

宅基地使用权的转让虽然受到严格的限制(如不能转让给城市居民)，但宅基地使用权并非绝对不能转让。宅基地使用权在符合转让条件时，可以连同房屋所有权一并转让。

(五)物权请求权

宅基地使用权是一项用益物权，宅基地使用权人为排除他人妨害，可以行使物权请求权，要求妨害人停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还占有、恢复原状等。宅基地使用权人的物权请求权，既可以对第三人行使，也可以对所有人行使。

二、宅基地使用权人的义务

(一)按规定用途使用(开发)的义务

宅基地使用权人须按规定用途使用(开发)，不能擅自改变土地用途。

(二)不得超出规定的宅基地面积的义务

依据《土地管理法》第62条第1款的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。各省、自治区、直辖市对宅基地的面积标准作出规定。如根据2000年6月29日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《浙江省实施(中华人民共和国土地管理法>办法》第35条第2、3款的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准(包括附属用房、庭院用地)，使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。农村村民宅基地的具体标准，由市、县人民政府在前款规定的幅度内根据当地实际确定。

不符合分配宅基地条件的，有关部门不予批准申请人的申请。《物权法》规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《浙江省实施(中华人民共和国土地管理法>办法》第35条规定：“有下列情形之一的，其宅基地申请不予批准：(一)宅基地面积已达到规定的标准再申请新宅基地的，但为实施村庄和集镇规划进行旧村改造的除外；(二)出租、出卖或者以其他形式转让地上建筑物，再申请宅基地的；(三)以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为由申请宅基地的。”

(三)不得违法转让的义务

现行法律政策禁止城镇居民在农村购置宅基地，农村居民负有不转让其宅基地使用权给城镇居民的义务。