什么是存量规划

存量规划是指通过城市更新等手段促进建成区功能优化调整的规划，目前日益受到城市政府的重视。其原因如下:国家严控新增建设用地指标的政策刚性约束;中心区位土地价值的重新认识和发掘;建成区功能提升、环境改善的急迫需求;历史街区保护和特色重塑等。在城市发展空问面临紧束的形势下，增量和存量规划并重成为城市规划工作的必然选择。

存量规划的品种

当前存量规划的品种包括:

(1)旧城更新与改造规划;

(2)环境综合整治规划;

(3)交通改善和基础设施提升规划;

(4)历史街区和风貌保护规划;

(5)产业升级与园区整合规划;

(6)土地整备与拆迁安置规划，等等。

存量规划的核心

经济学中，最接近存量规划需求的理论分支，就是制度经济学。这一由科斯创立的经济学分支，核心就是产权及产权交易的成本。近几十年来，这一理论分支大放异彩，多位学者荣获诺贝尔经济学奖。存量规划的最大特点，就是既有空间资源为众多产权人共有。城市公共服务的提升，必须经由集体行动才能达成。制度设计取代工程设计，成为城市规划的主要工具。自然，制度经济学便成为城市规划转型最顺手的工具。

制度经济学肇始与科斯关于交易成本的两篇著名的文章，《企业的性质》和《社会成本问题》。其中，《社会成本问题》主要思想，被另一位诺贝尔奖得主斯蒂格勒表述为科斯定理。关于科斯定理的表述由很多，但科斯本人大多不甚认可，甚至认为是对自己思想的误读。我对科斯定理的描述是：在交易成本为零时，产权应当配置给能带来最大净剩余的使用者。

举例而言，一块地，适用于工业还是商业，或者，一块居住用地，是用于低强度开发的豪宅，还是高强度开发的商品房，取决于两者谁能创造最大的净剩余(利润)。在增量规划里，这块属于政府。只要设计一个制度，比如招拍挂，马上我们就可以确定谁应当获得产权。但在存量规划里，原有土地是有产权人的。说服原有产权人转让给更有效率的使用者，需要额外支付成本。这个成本，就是科斯所谓的交易成本。

在现实中，由于各种制度的限制，这个成本可能非常巨大(特别是当产权有大量产权人共有时)，以至于超过土地利用转变带来的好处。这时，产权就会锁定在原来低效率的产权人手中。因此，存量规划的核心，就是设计出必要制度，将提供新的公共服务所必须的交易成本，减少到新增公共服务带来的收益之下。

所谓制度，就是交易的规则。不同的交易规则，交易成本差异巨大。一个单位拥有一栋宿舍楼，如果它认为加一个10万元的电梯，可以使物业升值20万，它就会增加电梯。但如果这栋楼“房改”了，交易的规则马上就会不一样。按照新的交易规则，是否要加电梯需要全体业主同意。显然，一楼的业主对加装电梯毫无兴趣。这时楼上能从电梯中带来好处的业主，就要付出一笔“交易成本”，收买一楼的业主。如果楼上的业主组织集体行动和补偿一楼业主的“交易成本”大于20万元，电梯作为一种公共服务，就无法提供。

一栋楼如此，一个城市也是如此。任何集体消费，都必须有对应公共服务设施——消费汽车，就必须修路，建加油站;消费电器，就必须有变电站。而所有这些，无不需要新征土地，无不涉及产权的转变。说没有征地拆迁就没有新中国，有点过分，但如果说，没有征地拆迁就没有城市化，却一定是千真万确。不仅发展国家如此，高度发达国家依然如此。发达的城市，一定是交易成本较低，集体行动能力较强的城市。

凡事没有两全。“风能进、雨能进，国王不能进”，看上去是对产权的高度保护，但其后果则可能是高昂的交易成本。打开制度设计的宝库后，存量规划的内容，就变得极为丰富。制度设计的核心，就是如何减少交易成本，使城市能“自动”完成从效益用途转向高效益用途，从低效率使用者向高效率使用者的转换。

存量规划的内容

如果说增量规划主要是解决在一张白纸上，怎样合理布局各种“色块”(功能)，那么存量规划主要是解决则是怎样在已经布满“色块”的现状图上，将一个已有的“色块”转变为更合理的“色块”。

当然，存量规划并不是简单转变“色块”那么简单。事实上，规划师改变不了任何现状“色块”。他所做的只是设计一种规则，然后等待“色块”在市场的驱动下，自主转变为更合理的“色块”。这个规则可能是“政策”、“法规”或者审批“标准”。

英国城市规划制度学派的大师，香港大学建筑城规学院院长Chris Webster教授对此有一段非常精彩的描述：

城市一旦离开图版，就拥有了他自己的生命。真正的奇迹乃是城市会怎样围绕着这些设计，在不知不觉下，持续不懈自我蔓生。

伟大的规划，不仅仅体现在图版上，同时也体现在它是如何塑造一个城市的生命。我们可以请最伟大的设计师设计我们的空间，但离开图版后的设计如何演变为一个伟大的城市，则要看我们能否设计出伟大的制度。存量规划首先要寻找出那些现状已经过时，那些新的城市功能更适于取代老的功能。

城市在不同发展阶段，用地结构不同。一旦城市产业升级，相应的用地结构也必须随之转变。Chris Webster指出，尽管中国的二、三线在未来的十五年左右还有能沿袭“设计-建造”(design-and-build)的老路，但在中国的主要城市，由于土地耗尽，驱动城市规划下一个三十年的主要动力，将会是旧城更新、在开发、重新利用和工业用地改造(urban regeneration, renewal, re-use, brown-field development)。