什么是基础性项目
基础性项目是指具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶持的一部分基础工业项目，以及直接增强国力的符合经济规模的支柱产业项目。政府应集中必要的财力、物力通过一定的形式进行投资，同时还应广泛吸收企业参与投资，有时还可吸收外商直接投资。
基础性项目的特点
①资金需求量大。无论是交通运输设施的建设，还是邮电通信设施的建设以及水利工程设施的建设，由于技术经济上的原因，只有达到一定的规模才会有真正的效益，它是规模经济规律的客观要求。因此通常所需的投资较大。
②产品(或服务)的需求量大但替代性小。基础性项目所提供的产品(或服务)几乎面向所有的生产部门和消费部门，产品(或服务)的消费需求量大，特别是随着生产的发展，人民生活水平的提高，对基础性项目所提供的产品或服务的需求量将越来越大。但基础性项目与一般竞争性项目不同，特别是能源、交通、通讯等基础产业或基础设施提供的产品或服务，其替代性很小。当供不应求时，很难用其他产品来替代。而且，基础性项目的大部分也不能通过进口来替代，如水利设施、能源中的电力以及交通运输业等是根本不可能通过进口来取得的，因此，一个国家的基础性项目只能在本国内投资解决。
③兼有经济效益和社会效益。公益性项目主要体现在社会效益上，竞争性项目主要体现在经济效益上，而基础性项目介于两者之间，除部分支柱产业的基础性项目经济效益十分明显外，其余的基础性项目的直接经济效益并不十分明显，相反社会效益比较明显，具有较强的社会性。
④投资建设周期长。与其他项目相比，基础性项目的投资建设期较长。从生产能力形成的周期看，基础性项目投资的建设周期一般为5～8年，有的甚至更长；而一般竞争性项目的建设周期只有2～3年。基础性项目是一般性竞争性项目建设的前提条件，如果没有基础性项目的投资，如交通、运输、能源等产品或服务的提供，其他项目的建设也就失去了基础。因此，基础性项目应超前投资，即基础性项目的建设应在其他项目的建设之前先期形成。例如，在某一地域建设一个工业区，如能源、交通、通讯等已先期形成，这就为后期的生产建设提供了重要条件。
⑤投资回收期长。由于基础性项目的经济效益的外溢性，其本身从产品的销售和服务收费中获得补偿较少，因此通常其投资回收期较长。而且考虑到基础项目服务整个国民经济的特殊性，尤其其产品或服务的提供还与人民生活水平直接相关，虽然其产品(或服务)具有垄断性，但其产品价格和收费标准也不能完全按照市场经济规律，完全由供求状况决定。基础性项目，尤其是基础设施项目其产品价格和服务收费不可能很高，因此其投资项目回收期必然较长，相应投资风险也较大。
基础性项目的范围
(一)基础产业
基础产业主要是指经济社会活动的农业、基础工业和基础设施。基础工业主要指能源(包括电力)工业和基本原材料(包括建筑材料、钢材、石油化工材料等)工业：基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市供排水、供气、供电等设施。基础产业是支撑经济运行的基础部门，它决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。基础产业越发达，国民经济运行就越顺畅，越有效，人民的生活也越便利，生活质量相对来说也就越高。
1．农业
农业是国民经济的基础。农产品具有同质性，自然具有最强的竞争性。按照财政投资的上述原则，政府是不应该对农业进行投资的。但是世界各国，包括发达国家依然把农业作为重点保护的对象。美国、欧盟各国等每年都向农业提供巨额的补贴。这里面固然有历史的原因，不过，农业容易遭受自然灾害的较高风险性以及农业基础设施的效益外溢性、农产品的国际竞争力等方面的原因使得政府对农业的投资必不可少。
2．基础设施
在社会经济活动中，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”。即“具有铁路、建筑物、农业改良、排水设备等形式的固定资本”。这是狭义的基础设施，也称为经济基础设施，主要包括：能源设施投资；交通设施投资；通讯设施投资；环保设施投资；供水设施投资等。广义上还包括社会基础投资主要包括科学、文化、教育、体育、卫生、社会保障设施投资等。
3．基础工业
基础工业是处在“上游”的生产部门。“上游”是指基础工业所提供的产品是其他生产部门(也包括本部门)生产和再生产时所必需的投入品，如能源和原材料。从价值构成上分析，基础工业所提供的产品的价格，构成其他部门产品成本的组成部分。它们的价格变动具有很强的连锁效应，会引起整个产业成本的波动。
基础设施和基础工业大都属于资本密集型行业，具有一定程度的自然垄断性和规模效益特征，需要大量的资本投入，而且它们大多建设周期比较长，投资形成生产能力和回收投资的时间往往需要许多年，部分项目收益率较低甚至不能直接产生经济效益，所以存在较大的风险。这些特点决定了这些产业很难由个别企业的独立投资来完成，尤其在经济发展的初期阶段，没有政府强有力的资金支持和对投资风险的分担，很难有效地推动它们的发展，所以需要政府在较大程度上的介入。
(二)高技术产业
高技术产业已经成为当前世界经济发展的动力，成为世界大国争夺的战略制高点。高技术产业的发展水平，不但决定着国际竞争力的高低，而且决定着一个国家在世界经济中的分工地位，从而决定了在国际贫富两极分化中的国家前途。高技术产业已经成为影响世界经济、政治格局变化的重要因素，是发达国家推行经济全球化的重要基础。
高新技术产业大都属于资本技术密集型行业，与基础产业相比具有较强的竞争性，其发展的初期同样需要大规模的投资。所不同的是它们的投资风险非常高，一旦失败甚至可能血本无归。尽管在高收益的吸引下很多私人部门也会涉足高新技术产业，但是如果完全依赖私人部门，其投资可能是不充分的，所以需要政府对它们给予必要的扶持，同时将风险尽可能地分散。随着其自身的不断强大，积累能力不断增强，政府则应逐渐退出已经成熟发展的领域，把资金变现再投向新的产业。
(三)支柱产业
所谓支柱产业，指在国民经济中生产发展速度较快，对整个经济起引导和推动作用的先导性产业。支柱产业具有较强的连锁效应：诱导新产业崛起；对为其提供生产资料的各部门、所处地区的经济结构和发展变化，有深刻而广泛的影响。可以说，支柱产业是带动国民经济腾飞的主力军。支柱产业具有以下特征：产出规模大，在国内生产总值即GDP中占较大比重；市场扩张能力强、需求弹性高，发展快于其他行业；生产率持续、快速增长，生产成本不断下降；吸收就业人口多；产业关联度高、长期预期效果好；节约能源和资源。
基础性项目的管理方式
(一)财政投融资
财政投融资是政府提供基础设施的重要手段。基础性项目投资具有初始投资大、建设周期长、投资回收慢的共同特征，这些特征决定了基础性项目投资仅靠政府资金投资，远远适应不了国民经济的发展。那么如何解决政府财政投资于基础产业部门资本不足的矛盾呢?国际经验表明，采取将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机地结合起来的办法进行融资和投资，即财政投融资，是发挥政府在基础产业部门投资中的作用的最佳途径。在我国市场经济发展的现阶段，构建财政投融资体制具有非常重要的现实意义。
1．财政投融资的概念
财政投融资即政策性金融，它是指以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策和形成固定资产为目的，采取投资(出资、入股等)或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动，是政府财政活动的重要组成部分。
2．财政投融资的基本特征
(1)财政投融资是一种政府行为，是以政府为主体的经济活动。
(2)财政投融资是政府的投资、融资活动、以实施政府政策为主要目标。财政投融资从它产生那一天起就是以贯彻政府的经济政策为己任的，作为政府干预经济的一种手段。财政投融资最早产生于20世纪30年代的美国，为了走出史无前例的大危机，美国政府成立了复兴金融公司(Reconstruction Finance Corporation)，由联邦政府担保发行债券，将资金转借给银行、保险公司、铁路及其他正遭受财务困难的企业。二战后，欧洲、日本等国家也纷纷建立了财政投融资制度，作为战后经济复兴的手段。其中，日本是执行这一制度最成功的国家。
(3)以政府信用为基础筹集资金。财政投融资资金筹集既不像税收那样以国家权力为基础，也不像一般企业或个人那样以企业或个人的信用为基础，而是以政府信用为基础。当然，这主要是就资金来源而言，它不排除国家利用税收收入对财政投融资活动的支持。
(4)财政投融资资金属于投资性资金，主要用于形成固定资产的投资。
(5)采取金融形式有偿使用资金，投入资金要求收回本金和一定使用费。
3．与其他信用的区别
(1)与一般商业投融资相比。财政投融资是一种政策性投融资，政府投资并不意味着完全的无偿拨款，它不同于无偿拨款，也不同于商业性投融资。虽然都采取投融资形式，但二者有着本质区别。财政投融资是政府行为，不以盈利为主要经营目标，它的使用具有鲜明的公共性，追求的是社会效益的最大化，只不过利用投融资形式而已；而一般商业投融资是商业行为，以获取利润为主要目标。
(2)与一般意义上的财政信用，既有联系又有区别。作为政府金融活动，与财政信用基本上是一致的，但财政投融资不包括不形成固定资产的财政信用，如为了弥补财政赤字为目的而发行的赤字公债。
4．财政投融资的资金来源与运用
财政投融资的资金来源一般包括以下几部分：一是社会保障资金的闲置、结余部分；二是政府部门掌握的有偿性资金；三是邮政储蓄；四是国企上缴利润；五是债务性收入(包括以政府信用为基础在国内外市场上发行的各种债券收入和国际性机构提供的优惠贷款等)等组成。其特点是来源比较稳定，筹资成本较低。在资金运用方式上，可采用投资和贷款、保证和担保等方式。其中，投资包括股权投资和证券投资(控股投资以政策性特别强的行业和部门为主)；贷款是最主要使用的方式，多为长期、低息贷款。包括直接贷放给借款人的直接贷款，其优点是确保资金按照政府的意图及时到位，多用于贯彻产业、区域开发的项目，和委托金融机构发放的间接贷款，主要是向居民个人或中小企业的放款。
5．财政投融资的管理者
对财政投融资的管理，各国一般由政策性银行来执行。1994年以前，我国没有专门的政策性金融机构，国家的政策性金融业务分别由国家专业银行承担。从1994年开始，为了实现政策性金融与商业性金融的分离，以解决专业银行身兼二任的问题，相继建立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，来行使政策性投融资的职责。
(1)政策性银行的特点。
与商业银行相比，政策性银行有自身的特点：第一，政府控制性。政策性银行一般都由国家直接出资创立，完全归政府所有。即使有些政策性银行不完全由政府设立，也往往由政府参股或保证，因而政策性银行具有国家银行的主体性质。第二，非营利性。政策性银行以贯彻国家产业和社会发展政策为己任，一般从事一些具有较高金融风险和商业风险的融资活动，因此，它不以利润最大化为经营管理目标。第三，资金来源与运用的特殊性。政策性银行的资金来源除国家拨款外，主要通过发行债券、借款和吸收长期存款获得。为了特殊的政策意图，政策性银行往往不与商业银行进行竞争，它的资金运用方向主要是国家产业政策、社会发展计划中重点扶持的项目，这些贷款期限长、利率低，一般不适合商业银行从事。
(2)政策性银行的类型。第一，国家开发银行，成立于1994年3月7日，总部设在北京，注册资本500亿元，1996年设立了第一家分行，即武汉分行。国家开发银行的成立目的是为了更有效地集中资金和力量保证国家重点建设，解决经济发展中的“瓶颈”制约，增强国家对固定资产投资的宏观调控能力。第二，中国进出口银行，成立于1994年4月26日，总部设在北京，注册资本33．8亿元，全部由国家财政拨款。中国进出口不设营业性分支机构，但根据业务发展需要在一些大城市设立办事处。该行主要通过提供优惠出口信贷，增强我国商品的出口竞争能力，促进我国对外贸易的发展。第三，中国农业发展银行，成立于1994年11月18日，总部设在北京，在各地设有分支机构。该行主要承担国家收购粮、棉、油以及扶贫等政策性金融业务，支持我国农业现代化，扶持农民走上致富之路。
(二)项目融资
在基础设施的筹资中，特别值得一提的是项目融资。项目融资既是一种融资方式，也是一种管理方式。政府与私人共同提供基础项目的一种方式。项目融资是民间资本参与基础设施的重要融资手段。项目融资是为某个特定项目安排的融资。在项目融资中，(外部资金投入者)贷款人在决定是否放贷时，主要不是考虑项目出资人(发起该项目的公司)的资信，而是考虑项目建成后的净现金流量和项目本身的资产能否形成充分的还贷能力。不仅如此，外部资金投入者还要求项目出资人通过担保或其他形式给予项日附加的信用支持，以防备出现项目本身的收益和资产不足以还贷的意外风险。由于在项目融资过程中政府可以通过提供特许经营、市场保障等优惠条件来组织融资，从而保证了项目的相对稳定的收益水平，降低了项目的投资风险，更有利于吸收民间资本参与。近年来，作为一种改革尝试，我国在建设项目中引进了项目融资。通常的做法是，在有关行政机构决定进行某一项目的建设后，随即拨出一定的款项作为资本金组成“项目公司”(项目法人)，由该项目法人以政府的名义融资，然后统筹项目建设和经营还贷的全过程。其主要形式有：“BOT”方式、“TOT”方式等方式。
1．BOT方式(Build—operate—transfer)，即建设—经营—转让
BOT方式是第二次世界大战后，特别是20世纪70年代后期在西方国家兴起的，政府吸引私人资本进入基础设施的一种投融资方式。基本运作过程是：由政府与私人资本签订项目特许经营协议，授权签约方的私人企业承担该基础设施的融资、建设和经营，在协议规定的特许期内，项目公司向设施的使用者收取费用，用于收回投资成本，并取得合理的收益。特许期结束后，签约方的私人企业将这项基础设施无偿转让给政府。近年来，BOT方式在国际上比较流行，已被证明为基础设施建设中一种成功的融资途径。著名的英法海底隧道工程就是运用BOT方式引进外资。我国广西来宾电厂B厂，湖南长沙电厂A厂，福建泉州刺桐大桥等都是运用了BOT方式引进外资的。
BOT方式虽然是个有效的项目融资方式，但其运作较为复杂，涉及环节多，实施难度大，比如我国福建泉州刺桐大桥投资建设只用了18个月，而审批过程历经8个多月，拿了55个批文。由于在特许权授予期间，BOT投资商(通常为外商)拥有项目的控制权，而控制权问题又比较敏感，因而政府特别是发展中国家的政府，一般对涉及外资的BOT持审慎态度。鉴于BOT方式在基础设施建设经营中的局限性，另一些融资方式在实际中常常被采用，如TOT方式。
2．TOT方式(Transfer—operate—transfer)，即移交—经营—移交
TOT方式是指委托方(政府)与被委托方(外商或私人企业)签订协议，规定委托方将已经建成投产运营的基础设施项目移交给被委托方在一定期限内进行经营，委托方凭借所移交的基础设施项目的未来若干年的收益(现金流量)，一次性地从被委托方那里融到一般资金，再将这笔资金用于新的基础设施项目的建设。经营期满后，被委托方再将项目移交给委托方。这种融资方式避免了BOT在建设方面存在的较高风险和大量矛盾。山东省已经将TOT方式运用到公路建设中。1994年，山东省交通投资开发公司与天津天瑞公司(外商独资公司)达成协议，将烟台至威海全封闭四车道一级汽车专用公路的经营权出让给天津天瑞公司30年，天瑞公司一次性付给山东省交通投资开发公司12亿元人民币，30年后天瑞公司再将该公路无偿地移交给山东省政府。山东省交通投资开发公司将得到的12亿元资金再投资于公路建设，加快了基础设施建设资金的周转。
TOT方式的优点在于：一是能盘活资金；二是能引进先进的经营管理方式；三是只是项目经营权的转让、不涉及产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷；四是不存在外商对基础设施的长期控制问题，不会威胁国家安全。这种融资方式的缺陷表现在：没有改变基础设施建设阶段的政府垄断状况，不利于在建设阶段引进竞争机制。另外，由于TOT比BOT风险低，所以被委托方的投资收益会低一些。