什么是地方债务膨胀

地方债务膨胀是一个复杂的问题，其根源不仅仅是地方政府缺乏足够的财政收入，而且是对地方政府的财政预算缺乏约束机制，上级政府、地方人大都没有能够审查、约束地方政府的举债行为。地方债务膨胀是建立在土地神话基础上的，其前提是经济增长保持较高水平，土地资产有持续贴现价值，但经济一旦进入中长期调整，资产流动性差、变现能力丧失之后，政府债务内在的风险点——资产负债期限的错配就会暴露无疑。

地方债务膨胀的动因

地方政府债务从本质上来讲是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任，反映的是地方政府在地方经营过程中的一种角色选择。尽管政府负债是一种常态，但是作为公共利益代表的政府，显然不应该使得债务负担过于繁重。然而，事实上许多地方政府己经将政府债务作为补充财源的重要手段。造成地方政府债务规模不断膨胀的原因主要包括如下几个方面。

(一)不合理的财税制度导致地方债务的被动形成

1994年分税制改革以后，将税收分为中央税、地方税和共享税。其中消费税、关税等大税种划归中央，增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，而一些税源零散、稳定性差的税种划归地方。这样一来，中央财政收入占总收入的比重不断增加，而地方财政收入所占比重则大幅减少。从数据看，1993年地方财政收入占国家财政总收入的比重为78%，而从1994年到2011年大多数年份，地方财政收入所占比重都低于50%;与此同时，为了促进经济发展和社会进步，地方政府承担的公共产品和公共服务的范围却不断扩大，教育、医疗、社保等标准不断提高，财政刚性支出急剧增加;而在财权重心上移事权重心下压的不断强化，地方政府面临较大的财政支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。

当然，随着中央政府财力的增强，中央政府希望通过转移支付的手段，来实现公共服务均等化。但是由于我国的财政体制没有建立起地方政府对下级的负责机制，现行财政转移支付制度法律权威性也不够，为防止地方政府挤占挪用转移支付，多采用专项转移支付，这就导致转移支付比例过低，资金使用效率不高等问题，很难实现财政均等化目标

地方债务膨胀的风险

虽然现阶段地方债务膨胀具有一定的合理性，但是我们小能忽视地方债务膨胀可能带来的风险。其风险性主要表现在以下几个方面:

第一，盲目扩大债务规模。

1978年以来，我国行政体制改革进展缓慢，政府职能转换小到位，机制转换相对滞后，催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，助长了地方政府的自目举债。现在，地方官员考核评价机制的设计同改善地方政府财务状况的目标并小一致。任期有限而需要依靠政绩升迁的地方官员，普遍存在透支财力“大干快上”的动机。

第二，经营风险。

地方投融资平台规模大、资源多，但是人事安排行政化，官本位意识较浓，其决策是否科学、效率是否高效具有一定的小确定性。一些地方投融资平台机构臃肿、人浮于事的现象极为严重，导致业务流程小规范，执行效率较低;一些地方投融资平台运作行政化，存在监管缺位和审计缺失现象，蕴藏较大的经营风险。

第三，偿债风险。

未来几年，大部分地方投融资平台将陆续进入偿债高峰期，受到土地出让收入减少的影响，地方政府财税收入可能缩减较大，部分小具备偿还能力的建设项目还款来源将难以保证，偿债风险扩大。有些地方投融资平台资本金很少，杠杆率却很高，大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上，一旦资金链条断裂，许多项目就会半途而废，基本没有还款能力。

第四，风险转移。

地方投融资平台的资金来源主要是银行贷款。一旦地方投融资平台出了问题，将会把风险直接转嫁给商业银行。另外，地方投融资平台小规范操作可能影响社会稳定。2009年年末，财政部专门下发《关于坚决制比财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，紧急叫停了地方财政为投融资平台违规担保向社会公众集资，就是为了防比某些地方政府将债务风险向社会转移。

中国地方债务膨胀的治理

1.中央政府层面

一是加强对于地方债务的监控。中央政府要对地方债务加强监控，实行负债限额管理，防比地方政府过度举债。同时，中央政府要建立地方债务风险预警体系，对债务的违约风险进行动态评价与考核，把债务风险分为绿、黄、红三个小同等级进行分级监控，最大限度地防范地方政府债务危机的发生。

二是规范地方政府融资行为。中央政府要规范地方政府融资行为，防比地方政府超能力扩大基本建设投资;加强对于地方投融资平台的监管，明确监管标准，细化管理项目，做好风险控制。中央政府要特别关注一些地方政府利用适度宽松的货币政策进行超预期的扩张，防比出现20世纪90年代小得小剥离大量银行小良资产的情形。

三是防范可能出现的道德风险。今后，中央政府救助发生财政危机的地方政府，小能单纯提供资金援助，要建立严格的事前、事中和事后监督的制度。对于发生财政危机的地方政府，中央政府对其财政管理行为要采取必要的管制措施。中央政府可以借鉴美国经验，搞多样化的财政援助方式，主要采用无息贷款形式，这样可对地方政府形成压力，减少道德风险。

2.地方政府层面

一是增强地方债务信息透明度。当前我国地方债务的构成复杂，债务信息透明度较低，无法对地方政府的信用状况作出正确判断。因此，地方政府要主动提高债务信息的透明度，逐步消除各种变相举债措施，实现债务的“显性化”。同时，地方政府要建立财务报告制度，通过政府资产负债表披露负债信息，明确地方政府的债务总量和结构。

二是建立地方债务的偿还保障机制。地方政府要统筹安排本级政府财政收支，制定完备的还本付息计划并加强日常的监测检查。地方政府可以建立专门的偿债基金，将地方投融资平台的投资收益纳入基金中;考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，这些项目的投资收益小足以偿付本息，地方政府应当在每年年初预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排还本付息的资金缺口;另外，偿债基金的资金小得用于除偿债外的其他任何用途。

三是进行有效的风险隔离。要细分各个融资平台的性质，区别对待，防比风险过度蔓延。对于进行城市基础建设的公共型项目和融资平台，要以财政为担保或还款来源，而对于处于公益性和盈利性之问的项目和平台以及市场化运作的融资平台，一定要做好风险隔离，对公益性项目可以由财政进行担保，其他项目和市场化平台，财政则小宜过多介入。

3.商业银行层面

一是加强信息沟通，掌握地方债务情况。要与地方政府财政部门保持良好的沟通，编制地方政府资产负债表，掌握地方投融资平台的运行情况;要关注地方政府可支配财力与债务的匹配情况，防比地方投融资平台的过度负债。

二是加强风险评估，完善银行信贷管理。要合理评估和有效防范地方债务的信用风险，对于小能予以贷款的坚决小予放贷;核实抵押贷款资产状况，防n“一女两嫁”的骗贷行为;加强贷款用途管理，防比变相使用银行贷款作为项目资本金;对出资小实，治理结构、内部控制、风险管理、资金管理制度小健全的地方投融资平台，要严格限制贷款;在部分贷款项目上做好足够的拨备，以应对未来可能出现的呆坏账。