什么是土地国有制

土地归全体人民所有，即由国家代表全体人民占有土地等生产资料的一种土地所有制形式。国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

中华人民共和国成立后，在全国范围内实行了彻底的土地改革，通过立法手段确立了农村的土地国有制。1954年颁布的中华人民共和国第一部宪法规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”。1982年颁布的宪法和随后的土地管理法，对农村和城市郊区的国有土地都作了进一步的明确规定。中华人民共和国成立后对城市土地没有马上宣布国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段分别采取不同方式，逐步实现土地国有制。接管和没收帝国主义、官僚资本主义、国民党政府及反革命分子等占有的城市土地，无偿把它们变为国有；改造资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有的城市地产，通过赎买的方式变为国有；以城乡建设征用土地的方式，将城乡非国有土地变为城市国有土地；用宪法规定全部城市土地属于国家所有的方式，将城市其余尚未国有化的土地变为国有。

土地国有制的历史追求

土地国有是人类历史的不懈追求，马克思恩格斯深刻论述了土地国有化的优越性。土地国有制不仅有利于均衡、顺利地发展生产力，能够消灭剥削、消除两极分化。而且最有利于生态平衡，最有利于生态文明建设。社会所有制经济以满足人民的生活需要为目的，必将消除资本主义生产方式破坏生态的根源，包括土地在内的财产公有制还必然消灭生态剥削和生态福利的严重分配不均。在现实的城市拆迁和农地征用中应维护国有土地权益，集体经济作为部分人共同所有的私有制难以实现社会范围的共同富裕，农村土地制度改革应以土地国有化为大方向。土地国有化应构建好以国有为基础的多形式土地产权，民主管理、民主决策是管理好国有土地的根本保障。

由于土地对于人类生存和社会稳定的极端重要性，在人类历史上土地从未像其它物质资料那样被充分地私有化。国家总是不同程度地扩大土地的国有性，进步思想家也往往主张土地应当具有不同形式的公有性和国有性。

(一) 中国历史上对土地私有性的限制和对土地共同占有与国家所有的追求

中国历朝历代几乎都有抑制土地兼并、乃至宣布土地国有、平分土地并禁止土地转让的制度，这使土地的私有性受到不同程度的限制，并在一定程度上由国家掌握土地的所有权及最终支配权。朱义明指出，学者们比较一致的看法是，中国历史上历来不存在真正意义上的土地私有，皇帝是所有土地的最终所有者。夏商西周实行由原始氏族公社土地公有制演变而来的井田制，土地限制转让，在一定范围内对农民定期平均分配(贵族占有的部分由别人代耕)。对井田制是否为当时的基本土地制度虽有争论，但“溥(普)天之下，莫非王土” 的土地所有权国有的制度则是无疑的。

战国时代各国均按人授田，秦商鞅推行授田制，史学界一般认为就是土地国有制，而且史学界多认为，汉初继续实行国有形式的授田制，也有人认为汉初土地制度是私有基础上的限田制。至王莽时，明确宣布将全国土地收归国有，按井田制重新分配，禁止买卖，规定一家占有限额，有余田者分与九族乡党，违反者处死刑。三国期间大量屯田的土地均属国家所有。晋代实行占地制度，根据人们的性别年龄，分给一定数额的土地，且限制王公官吏的占有额。魏孝文帝开始推行均田制，断续推行达三百年之久，明显推动了北方经济的恢复和发展。隋唐尤其是唐推行租庸调制，即以均田制为基础的赋役制度，被认为有利于富国富民，但唐后期均田制逐渐瓦解。宋代仁宗颁布了限田政策，虽未完全奏效，但也不是全无作用。金朝女真族田地为国家所有，土地制度称为“牛具税地”，占地多少以耕牛、人口为依据，金熙宗时期开始实行“计口授田”，不过未能避免后来富有的贵族多占田地，贫困户将田地出卖而陷入贫困的问题。元、明都存在很多官田，直至明中叶后逐渐被私有化。

明朝末年，政府也奉行抑制兼并政策，不过没有效果，广大农民流离失所，富者有良田千亩，贫者无立锥之地，经济崩溃，成为中国陷入了战乱的主要原因。清朝入关后，通过圈占方式拥有大量国有土地，分给旗人，雍正年间还实行了八旗井田制。清政府曾多次重申不许买卖旗田，多次严厉查处有关案件，但屡禁不止，直至1852年正式准许旗地可以买卖，即可以私有化。总体上，历代王朝对土地私有权的限制在不同程度上改变了土地集中的状况，为秦、汉、唐、明、清等一个个的“盛世”奠定了经济体制基础。相反，大凡在土地兼并严重时期，农民不堪贫困，甚至引发反抗和起义，给社会大众和统治者带来灭顶之灾。中国共产党领导的解放区土地改革运动，得到农民拥护，支持中国革命取得了胜利。全国的土地改革和合作化运动，真正解决了土地问题，推动农村经济得到了迅速的恢复和发展，为国家的工业化提供了物质基础。

在思想意识方面，《周礼》所述的平分耕地(同时开放山林河湖，田地和居邑不得出卖)的观点与孟轲的井田观点，成为此后直到明清许多思想家研究土地问题时所经常援引的思想。在农民斗争方面，从黄巢的“天补均平” (唐朝后期改变了国家授田制度，使农民无法获得土地)、王小波、李顺和钟相、杨么的“均贫富” 到李白成的“均田免粮”再到太平天国的“有田同耕”，中国人民的反抗斗争也El益指向土地问题。孙中山主张， “凡天然之富源，如煤铁、水利矿油等，及社会之恩惠，如城市之土地、交通之要点等，与夫一切垄断I生质之事业，悉当归国家经营”。在土地公有的意义上，孙中山认为民生主义就是社会主义和共产主义，或包括社会主义和共产主义。只有使用权，理论上死后须归还，虽封君很少能够真正收回土地，但封臣需要尽义务。

现代各国都很重视对土地等自然土地的国家控制。美国土地的39％为公有。英国自1066年以来，法律规定全部土地都归英王或国家所有，完全拥有土地权益的人可以是该土地的永久占有者。香港土地全为国有，“土地财政” 曾提供80％ 的税收，促进了香港的繁荣。以苏联为首的苏东社会主义国家则实行土地完全国有化数十年。目前俄罗斯的土地所有制包括：联邦所有制、联邦主体所有制、市政所有制、公民所有制和法人所有制(包括集体所有制和集体股份所有制)。截至2004年，前三种所有制形式(总称为“公有”，实际是国有)占全国土地的92．4％ ，公民所有制和法人所有制(总称为“私有”，实际包括中国所说的集体公有)占全国土地的7．6％。当今各国对私有土地也都实行政府控制或者限制私人产权。世界上有130多个国家和地区征收房产税，还有交易税、所得税和遗产税，加拿大房产税占地方财政54％，美国占29％ ，这等于是土地所有者成为租户向国家交纳土地租金。如果不交，或交不起，土地会被政府部分或全部没收，而购买土地交的一大笔钱，等于是押金。德国的土地有一部分属国家、州、市镇所有，绝大部分属于私有，但自1918年以来，德国就对农地自由交易实行控制。房屋出租税收为20％ 一49％ ，买卖房地产要缴纳15％的差价盈利税，房产税名义税率为3．5％。实行土地私有的日本也有一部分国有和公有的土地，对土地严格实行用途转移管制，奉行“耕者有其田”，直到2000年个人买卖土地才有了弹性。世界上很多国家实行土地用途管制制度，美国等国还经常规定开发者应对社区做出一定数量的土地贡献，用于建设学校、娱乐休闲场所等公益设施，或者交纳一定的款项替代土地贡献。总体上，西方国家一方面存在大量国有土地，另一方面对私有土地产权加以限制，土地的私有权没有完整实现，具有国有成分。

20世纪初以来，几乎所有拉美国家都颁布了土改法或其他调整土地关系的法令，但统治阶级本身就是大地主阶级，改革遇到政界的阻力而难有进展。不过一大批非洲和亚洲国家都进行了以耕者有其田为方向的土地制度改革，并取得很多进展，推动了经济发展。

在思想意识方面，从16世纪初托马斯·摩尔的《乌托邦》开始，西方的社会主义或共产主义思潮流行了几个世纪之久。西方的资产阶级理论家也在l8世纪末提出了土地国有的问题，到19世纪初，土地国有论广泛传播。1848年约翰·穆勒的《经济学原理》，尖锐批评坐享地租不劳而获的地主阶级，要求土地增值以租税的形式交国家。1879年亨利·乔治在《进步与贫困》一书中，认为地价上涨是造成贫富不均的重要社会原因，提出所有的人都有使用土地的平等权利，认为国家单单征收土地税就可以装满国库，预防周期性经济危机，并增加工人和农民收入，实现“社会主义的理想”。他的这种思想主张在19世纪末期的西方世界风行一时。马克思主义则最科学地论述了包括土地在内的资源公有的理论根据。

土地国有制的理论根据

(一)马克思恩格斯关于土地国有化的论证

马克思恩格斯把共产党的理论概括为一句话，就是消灭包括土地(自然资源)在内的私有制。《共产党宣言》关于无产阶级夺取国家政权后的第一项纲领性措施就是“剥夺地产，把地租用于国家支出”。《资本论》在论述生产资料公有制必然性的结论时，特意强调生产资料包括“土地和其它生产资料”。一切离开公有制和国有制谈经济问题的做法都谈不上是马克思主义，不坚持公有制、主要是国有制，马克思主义就没有存在的必要。

马克思专门撰写过《论土地国有化》一文论证土地国有的优越性，其结尾概括了土地国有化的两大基本理由，即土地为全民或国家所占有，一方面将消灭阶级、消灭剥削，实现社会平等和人民民主，另一方面，把社会构建为自主联合劳动的共同体，将为合理地、有计划地组织全国生产奠定基础，从而有利于生产力的顺利发展和生态平衡。马克思写到：“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系。只有到那时，阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失。靠他人的劳动而生活将成为往事。与社会相对立的政府或国家将不复存在!农业、矿业、工业，总之，一切生产部门将用最合理的方式逐渐组织起来。生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础，这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动。这就是19世纪的伟大经济运动所追求的人道目标” 马克思在该文还论述道，通过国有化合理地、按共同的计划组织全国农业生产主要基于三个方面的考虑：一是农业的组织化生产和大机器生产、现代科技的发展，适合于国有化：“社会的经济发展，人口的增长和集中，迫使资本主义农场主在农业中采用集体的和有组织的劳动以及利用机器和其他发明的种种情况，正在使土地国有化越来越成为一种社会必然性。” “一切现代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化学处理等等，应当在农业中广泛采用。但是，我们所具有的科学知识，我们所拥有的耕作技术手段，如机器等，如果不实行大规模的耕作，就不能有效地加以利用。” 而当时为人推崇的法国小土地所有制，却资金短缺，土地难以改良，经常受到高利贷、赋税、司法等的剥夺。二是可以组织全国规模化统筹的生产，而全国性的规模化统筹生产有利于生产的发展：“大规模的耕作。既然证明比小块的和分散的土地耕作远为优越，那么，要是采用全国规模的耕作，难道不会更有力地推动生产吗?”三是可以防止自然土地低效消耗和滥用，保护土壤肥力，根据公共利益调节生产可以保证农业生产顺利增长： “要是让一小撮人随心所欲地按照他们的私人利益来调节生产，或者无知地消耗地力，就无法满足生产增长的各种需要。”“一旦土地的耕种由国家控制，为国家谋利益，农产品就自然不可能因个别人的滥用地力而减少。

马克思还非常重视土地社会所有的公正性，他引述了赫伯特·斯宾塞的话抨击土地私有制：“公平不允许占有土地，否则其他人就只有靠别人容忍才能活在世上。”

马克思恩格斯还多次从生态的角度论证土地(自然资源)公有制的优越性：。马克思在《资本论》中指出：“从一个较高级的社会经济形态的角度看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的利用者，并且他们必须像好家长那样，把土地改良后传给后代。”马克思多次批判资本主义农业“滥用和破坏土地的自然力”，制造“无林化”，“对森林的破坏”，“破坏土地持久肥力的永恒的自然条件”。这些论述也是对土地公有的生态反证。最后需指出，马克思主义所说的公有是全社会所有，在一定条件下是国家所有，不包括集体所有和合作社所有，马克思、恩格斯、列宁虽然支持合作社，但认为合作社是走向社会主义的过渡形式。

(二)土地社会所有或国有的生态优越性

一般而言，公有制有利于均衡、顺利地发展生产力，能够消灭剥削、消除两极分化。同时还应注意到，站在土地的角度，公有制经济有利于生态平衡和生态文明发展。所以，土地应是人类共有的生产力，应是人类共同占有的社会财富。

国有制是最有利于生态平衡，最有利于生态文明建设的经济制度，其根本原因是国有(全社会所有)制经济要求以满足人民的生活需要为目的，必将消除资本主义生产方式破坏生态的根源。名副其实的国有制经济必须有两条基本特征：一是在管理方面，社会所有制的内涵决定了国有制经济是人民决策的经济，如果企业需要核算利润，要是由人民大众来决策，也不会让企业利润的目标压过包括生态福利在内的社会总福利的目标。二是国有经济必须实行按劳分配，国有企业员工工资的参照物是社会平均工资水平或市场工资行情，不应是企业经济效益。如在西方成熟的市场经济中，薪酬不因企业利润率高低而有明显的不同，国企领导者更是如此。退一步讲，在国有制企业，企业组成人员尤其是企业领导的报酬，即使与经济效益有所挂钩，那也不如利润百分之百归企业主的私人企业利润冲动更大，何况还不应当与之挂钩——按劳分配和事业心完全能够调动积极性。如果个人收入基本不依利润率高低为转移，企业就不会为了追求利润而盲目扩张从而侵蚀社会生态福利。当然，不同范围的公有制企业其行为目标也会有所不同，集体公有的所有制实际是部分人的私有制，只有公有的范围直达全社会的公有制经济，其行为特征才会完全符合公有制的本性。

不以利润为目标而以全体社会成员的生活需要为目标的社会生产，必然把今Et的需要与明日的需要联系起来予以计划平衡，合理规划土地的使用量和使用程度，作为决策者的全体人民没有必要为了今天的GDP而堵塞明天顺利发展的道路；必然不会以剩余价值挤压社会需求、并在盲目扩大农业生产与盲目减少投资之间循环，从而导致经济危机而浪费财富，也不需要刺激居民的加工农产品的异化消费即不必要的、奢侈的、畸形炫耀的、或超越生态许可的消费，并以异化消费刺激异化生产，科技的发展也不会成为刺激超常消费、掠夺土地的手段；必然会根据合理的计划在土地生态福利和经济福利之间寻找最佳的平衡，不会为了较小的经济利益而付出较大的生态福利。

包括土地在内的合格的财产国有制还必然消灭生态剥削和生态福利的严重分配不均。土地国有不仅可以防止少数人利用占有的较多的土地剥削他人，也当然可以避免部分人利用人类公有土地如土地的增值从其他社会成员手中转移财富；劳动者也可以与土地等生产资料比较均衡地结合；全国统一规划的经济不会允许以部分地域和农村的高污染换取城市的高经济生态利益，为生态福利均衡创造条件。

由上观之，国内外一些著述提出的土地公有的依据——土地对人类生存的重要性、使用的外部性(某人活动对别人有不利影响)、天然生成性——并不构成公有的必然性。重要都是相对的，粮食、劳动力无比重要，但并不一定非得公有，不如土地重要的生产资料，也不一定不应当实行公有制。如私营企业大都具有负的外部性，但发明了外部性概念的资产阶级经济学家还是认为企业应当私营；外部性到处存在而不限于土地。虽然大部分土地是天然生成的，但人类的生态生产生成的土地财富也越来越多，所以，土地的天然性不能构成财富公有性的根据。