什么是土地使用权划拨
土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该宗土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给使用者使用的行为。
对于房地产开发公司，以行政划拨方式获取土地使用权，通常涉及的是私人参与的城市基础设施用地、公益事业项目和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目的用地。经济适用房和廉租房项目用地，目前也通过行政划拨方式供地。
土地使用权划拨形式
《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条对上述概念加以了具体规定，根据这一规定，土地使用权划拨，包括以下两种形式：第一种形式的土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地交付其使用的行为。这种形式的划拨，具有两个最基本的特征：第一，须经县级以上人民政府批准；第二，土地使用者须缴纳补偿、安置等费用。从我国实际情况来看，符合上述基本特征的，主要有以下四种情况：
1．县级以上人民政府依据1953年11月5日国务院颁布的《国家建设征用土地办法》和1958年1月6日国务院公布施行的《国家建设征用土地办法》批准征用土地，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，国家将其征用的土地划拨给土地使用者使用。
2．县级以上人民政府依据1982年5月4日国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》批准征用集体所有土地，在土地使用者缴纳土地补偿、安置补助等费用后，国家将其征用的土地划拨给土地使用者使用。
3．县级以上人民政府依据1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过的《中华人民共和国土地管理法》批准征用集体所有土地，在土地使用者缴纳土地补偿、安置补助等费用后国家将其征用的土地划拨给土地使用者使用。
4．县级以上人民政府依据《中华人民共和国城市房地产地管理法》，对国家建设使用其他单位使用的国有土地，按照国家建设征用集体所有土地的程序和审批权限批准，在土地使用者缴纳补偿、安置或搬迁等费用后，国家将其国有土地划拨给土地使用者使用。
第二种形式的土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。它也具有二个最基本的特征：第一，须经县级以上人民政府依法批准；第二，土地使用者取得土地使用权是无偿的。也就是说，土地使用者取得土地使用权无须缴纳任何费用，支付其它任何经济上的代价。从我国实际情况来看，这种形式的划拨主要有以下三种情况：
1．县级以上人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第40条规定，对国家建设使用国有荒山、荒地，按照国家建设征用土地的程序和审批权限批准后，将其国有荒山、荒地无偿划拨给土地使用者使用。
2．县级以上人民政府依据1958年1月6日国务院公布施行的《国家建设征用土地办法》第10条第1款“市区内没有收益的空地，可以无偿征用”的规定，国家征用后无偿划拨给土地使用者使用。
3．县级以上人民政府依据1982年5月4日国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》第31条规定，对国家建设使用国有荒山、荒地、滩涂及其他单位使用的国有土地，按规定的程序和审批权限批准后，国家将其国有土地无偿划拨给土地使用者使用。
土地使用权划拨的法律特征
土地使用权划拨具有以下四个特征：
1．土地使用权划拨须经县级以上人民政府批准。国家在划拨土地使用权时行使的是行政权力而不是土地所有权，因此，土地使用权的划拨是一种行政行为。
2．划拨土地使用者无须缴纳土地使用权出让金。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条第1款的规定，土地使用者通过两种方式获得土地使用权：一种是土地使用者缴纳补偿、安置等费用后获得土地使用权；另一种是直接无偿地获得土地使用权。不论是何种方式，土地使用者均无须缴纳土地使用权出让金。土地使用者以第一种方式获得土地使用权时缴纳的补偿、安置等费用，只是对原先土地使用者的损失和重新安置应付的补偿，而不是土地使用权的对价。
3．以划拨方式取得土地使用权的，一般没有使用期限的限制。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条第2款的规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。
4．划拨土地使用权，适用审批程序。
划拨土地使用权，不采用出让土地使用权的拍卖，招标和双方协议的方式，而是适用国家建设用地的审批程序。
按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，国家建设用地的审批程序如下：
①申请选址。征用土地单位必须持经有权机关批准的建设项目计划任务书或其他建设文件，向拟征地所在地的县、市人民政府土地管理部门提出申请。经县、市人民政府同意后，由土地管理部门会同有关部门根据建设项目的性质、规模、资金并结合当地规划要求进行选址，初步确定用地数量、类别，在地形图上用红笔画出建设用地的界线位置，签订用地定点协议，作为编制初步设计的依据。
②拟定征地方案。初步设计完成后，依据初步设计总平面布置图确定的面积、范围和土地类别，由土地管理部门向被征地单位说明征地理由，征地范围以及有关政策，拟定征地、补偿、安置等具体方案。
③核定用地面积。建设项目的初步设计批准后，用地单位持项目设计任务书及批准文件和初步设计说明书、总平面布置图以及原来所画“红线图”等，向县、市土地管理部门正式提出用地申请，由土地管理部门对建设项目的用地界线、用地类别、用地数量进行核实，签署审批意见。按照法律规定的审批权限，提交县、市人民政府审批或转报上一级人民政府审批。征地申请批准后，在土地管理部门主持下，用地单位和被征地单位依据批准的各项内容，正式签订征用土地协议，土地管理部门根据建设项目的计划进度一次或分期划拨土地。
④申报验证，颁发《国有土地使用证》。工程项目建成后，用地单位应立即向县、市土地管理部门申报验证，在其建设用地性质、占有面积符合初步设计批准文件的前提下，同时经环保部门签署环境保护意见后，由土地管理部门发给《国有土地使用证》。
土地使用权划拨的范围
土地使用权划拨的范围，是指国家对何种建设用地可以采取土地使用权划拨的方式提供建设用地的土地使用权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第23条规定“下列建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：一是国家机关用地；二是城市基础设施用地和公益事业用地；三是国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；四是法律、行政法规规定的其他用地。”其具体内容如下：
1．国家机关用地，是指行使国家职能的各种机关用地的总称。这些机关包括：(1)国家权力机关用地，指全国人民代表大会及其常务委员会，地方各级人民代表大会及其常委会；(2)国家行政机关用地，指各级人民政府及其所属工作或者职能部门，如国务院及其所属国家土地管理局；(3)国家审判机关用地，指各级人民法院；(4)国家检察机关用地，指各级人民检察院；(5)国家军事机关用地，指国家军队的机关，如中国人民武装警察部队司令部。
2．军事用地，是指军事设施用地。根据《中华人民共和国军事设施保护法》第2条规定，包括下列建筑、场地和设施用地：(1)指挥机关、地面和地下的指挥工程；(2)军用机场、港口、码头；(3)营区、训练场、试验场；(4)军用油库、仓库；(5)军用通信、侦察、导航、观测台站和测量、导航标志；(6)军用公路、铁路专用线、军用通信、输电线路、军用输油、辅水管道；(7)国务院和中央军事委员会规定的其他军事设施。
3．城市基础设施用地，是指城市给水、排水、污水处理，供电、通信、煤气、热力、道路、桥涵、市内公共交通、园林绿化、环境卫生以及消防、路标、路灯等设施用地。
4．城市公益事业用地，是指城市内的各种学校、医院、体育场馆、图书馆、文化馆、幼儿园、托儿所、体育院、敬老院、防疫站、戏剧院等文体、卫生、教育，福利事业用地。
5．国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。是指中央投资、中央与地方共同投资和中央、地方共同引进外资以及其他投资者投资，国家采取各种优惠政策重点扶持的煤炭、石油、天然气、电力等能源项目用地；铁路、港口码头等交通项目用地；水库、防洪和防潮工程，农田灌溉工程，排水、防渍、治碱工程，水力发电工程，江河治理工程以及城市、工业输水工程等水利项目用地。
应当指出的是：《中华人民共和国城市房地产管理法》第23条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨”，在这里使用了“确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨”的表述，这在法律上表明：对该条所列各项建设用地的使用权，只有在“确属必需”时，才可以采取土地使用权划拨方式提供建设用地的土地使用权，换句话说．如果不是“确属必需”时，也可以采取其他方式提供建设用地的土地使用权，即可以采取土地使用权出让方式提供建设用地的土地使用权。该条作出这一规定，主要基于三个方面的原因：一是我国的实际情况。从我国实际情况出发，完全排除划拨方式而采取出让方式提供建设用地的土地使用权，是不符合客观实际的，在实践中也难操作，必须对某些建设用地采取划拨方式提供建设用地的土地使用权。二是改革的需要，从发展我国社会主义市场经济，大力推进土地使用制度改革，培育和发展房地产市场出发，应当逐步缩小土地使用权划拨的范围，扩大土地使用权出让的范围，对能够采取市场机制配置土地资源的，就应当尽可能地采取市场机制配置土地资源，这样有利于发挥市场机制配置土地资源这一生产要素中的作用，保证国家在土地资产方面的收益。三是与《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相衔接。根据该《条例》规定，工业，教育、科技、文化，卫生、体育等用地，可以采取出让方式提供建设用地的土地使用权，而这些建设用地并非单一的采取划拨方式提供建设用地的土地使用权。
至于“确属必需的”条件或者尺度应当如何把握，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第23条规定，应当由县级以上人民政府根据具体情况加以运用，留有充分的自由裁量权。但一般来讲，对该条所规定的各顶建设用地，确属国家投资或者其他投资者投资建设，用于非经营或非营利性目的的，县级以上人民致府应当依照该条规定依法批准划拨建设用地的土地使用权；对于不属于国家投资建设而又用于经营或者营利性目的的，县级以上人民政府可以依法采取土地使用权出让方式提供建设用地的土地使用权。
土地使用权划拨的程序
土地使用权划拨的程序和审批权限，是指土地使用权划拨必须经历的法定步骤和有关人民政府批准土地使用权划拨的权限。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第23条规定，土地使用权划拨的程序和审批权限适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定。
1．土地使用权划拨的程序。
根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，土地使用权划拨，须经以下程序：
(1)申请。由建设用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划等有关文件向拟划拨土地所在地县级以上地方人民政府土地管理部门提出建设用地申请。
(2)审核。由县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，组织商定用地补偿、安置或者拆迁安置方案。
(3)批准。由县级以上地方人民政府土地管理部门按规定的权限报县级以上人民政府批准，经批准后，由土地所在地的县级以上人民政府发给建设用地批准书。
(4)划拨。由用地所在地的县级以上人民政府土地管理部门根据有关人民政府批准用地的文件所确定的用地面积和范围，到实地划拨建设用地。
(5)登记。建设项目竣工后，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地，经认可后，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。
土地使用权划拨完成以上法定程序后，建设用地者即取得了土地使用权，当县级以上人民政府发给建设用地批准书并划拨土地后，建设用地者就享有了使用土地进行建设活动的权利。
土地使用权划拨的批准权限
土地使用权划拨的批准权限，是指法律规定的机关批准土地使用权划拨的权限。该权限统一由县级以上人民政府行使。对于行使土地使用权划拨批准权限的机关，《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均未对此加以具体规定，学界大多以《中华人民共和国土地管理法》中关于国家征用土地的批准权限作为划拨用地的批准权限来看待。但国家征用与国有土地使用权划拨是不同性质的行为，二者不能等同。划拨土地使用权与出让土地使用权同为国家让渡土地使用权的方式，且出让土地使用权的批准权限已在国务院发布的(1989)49号文《关于出让国有土地使用权批准权限的通知》中有明文规定，因此，划拨国有土地使用权出让的批准权限，应当等同于土地使用权出让的批准权限，具体体现在：
①划拨耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准；
②划拨耕地一千亩以下，其他土地二千亩以下的，由省、自治区、直辖市人民政府批准；
③划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；
④省辖市、自治区人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。