什么是国库资金风险

国库资金风险是指国库部门在办理业务过程中,由于各种不确定因素发生国库资金遭受损失的可能性。

国库资金风险的表现形式

国库风险的表现形式也就是国库风险内在原因的外在表现。在目前整个国库业务过程中，规章制度、内部治理、操作流程、干部职工职业道德素质等方面都存在一定的风险隐患。

1.制度风险

制度是保证各项工作正常进行的行为规范。制度风险主要体现在现有的制度及规定不能涵盖国库业务的全过程，还存有漏洞和业务“真空”，或者不同时间、不同部门颁布的规定之间存在着不一致的情况。自人民银行独立行使中心银行职能并经理国库以来，国库制度建设有了长足发展。然而，随着经济金融的快速发展，非凡是金融电子化、信息化技术的不断进步和广泛应用，使得电子信息、电子票据的大量出现，让现有制度无法对这些业务进行比较有效、准确、全面的规范，在一定程度上阻碍了国库业务信息技术的运用，使得制度建设明显滞后于当前国库业务的发展。

2.操作风险

操作风险就是国库人员在从事国库业务过程中不严格执行规章制度、不规范操作而使国库资金可能出现的风险。

3.治理风险

国库治理人员因治理手段不到位、治理能力不强而使国库业务出现风险。它主要表现在治理人员对业务不熟悉而难于治理或因风险意识不强而疏于治理两方面。

4.道德风险

道德风险是国库业务人员因道德因素可能形成的潜在危害。因此，道德风险是整个国库风险中最为隐蔽的风险。

5.其他风险

主要是指网络安全风险。随着信息技术的发展，网络技术在国库业务中被广泛运用，随之而来的网络安全风险也将在一定程度上存在。

防范国库资金风险的意义

确保资金安全是国库的最终目标，也是国库的中心工作。因此，强化内控制度，防范资金风险，对国库、财政乃至整个社会都有着深远的意义。

1.防范国库资金风险是社会稳定和经济发展的需要

国库作为国家经济中心的一个非凡部门，在国家预算收入与支出中发挥着执行、监督、促进等重要作用，而财政资金是国家集中再分配的主要渠道，对稳定社会、发展经济有极大的影响力。国库资金与财政资金息息相关，财政资金一个小小的失误会造成很大的社会、经济影响，更何况是资金风险。国库资金的风险不仅给经济发展带来损失，还将直接降低人民对政府的信任度，甚至危害社会安定团结。

2.防范国库资金风险是银行内部治理的需要

人民银行作为政府银行，担负着经理国库和代理国家组织发行、兑付国家债券的职能。同时，人民银行是国家预算收入结算的惟一渠道。因此，国库资金风险不仅存在于国库部门，还存在于银行结算的每个环节，一旦发生资金风险，可能会直接影响银行部门在人们心目中的地位，还可能涉及多家银行部门，产生金融、经济发展的不稳定因素。

3.防范国库资金风险是国库内在职能的需要

以往人们提到国库，常把国库理解为是政府的出纳机关，这种看法较为片面。实践证实，国库经过10多年的努力已不再是单纯的出纳机关，开始在国家预算收支中起着越来越重要的执行、监督、促进作用，在国家经济中的地位也逐渐提高。非凡是国库会计工作，是国库最为重要的、最基本的职能。正如保证企业的资金完整、安全是企业出纳的责任，国库作为政府的出纳机关，保护国家库存的安全无损是它的“天职”，是国库的生命线。

4.防范国库资金风险是国库改革和发展的需要

国库要改革，国库要发展，这是当今经济社会和金融形势对国库事业提出的要求。近年来，国库改革正朝着事业发展历程中具有历史意义的方向迈进，国库单账户改革已正式启动，国库会计核算统一系统也已建立，国库资金汇划即将自成体系。然而，这一切都有赖于国库会计基础工作，只有国库资金安全了，国库改革才能顺利进行，国库事业才会不断壮大。

国库资金风险存在的原因

1.部门自身利益的驱动所致

从银行部门看，金融领域的问题是多年积累起来的，也是国民经济层次的矛盾在金融领域的综合反映。商业银行的一些员工在存款任务难以完成的情况下，将目标转移到国库资金上。这样，就难免出现通过调整科目挪用、延压、挤占国库资金的现象，更有甚者把国库资金作为盗取的对象，将税款先存入个人账户中，之后将资金从该账户中取出，挪用数日后再归还。

从财税角度看，地方财政体制因地而异，各不相同。一般来说，地方财政收入任务执行情况如何与政府主管者的考核业绩相结合。正由于这一点，一些地方政府并没有把精力放在培育本地新的经济增长点上，在难以完成财政收入任务的情况下，便会出现“拉税”、“空转”等违规现象，进而虚增财政收入。有的部门为了小团体利益，把国库资金挪用外并转于 “小金库”，还有私设“税收过渡户”现象，这些行为加重了国库资金风险度。

2.国库人员敬业观念不强

从我国近几年发生的国库资金案件分析可以看出，从事国库工作的人员素质难以摆脱国库风险隐患。缺乏敬业精神占主导。所有案件发生的根本原因是人的政治思想、道德品质出现问题或产生偏差。因为没有把全部精力投放到实际工作中，使得拜金主义、享乐主义的腐朽思想严重。同时，工作责任心不强，缺乏风险防范意识。这些不良的工作态度和工作作风，加剧了国库资金风险的存在。

3.内控制度执行不严

中国人民银行总行在《中华人民共和国国家金库条例》的基础上，先后下发了《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《中国人民银行关于国库会计核算治理与操作的规定》、《商业银行、信用社代理国库业务治理办法》，这一系列法规、制度都已明确了国库各项内控制度。各地国库也结合本地实际和财政体制特点，补充和完善了各种内控制度，并编印成册。但从目前实际执行情况看，没有从根本上得到落实。因此，规范操作是防范国库资金风险的基础。

4.风险治理机制滞后

一方面，目前国库监管特点是重检查轻处理，检查的内容面面俱到，但对轻易产生风险隐患的根本性问题没有深究，而是一晃而过。另一方面，难于在实际工作中监管财政支出。

防范国库资金风险的难点

(一)预算收入不能及时入库

在日常监管和监督过程中，各主体对资金支出环节的风险防范关注较多，而对收入环节的风险防范关注较少。目前国库预算收入的潜在风险主要表现在商业银行经收处积压税款，使税款收入不能及时入库。一是商业银行经收处根据自己的闲忙程度决定入库时间，大多是集中办理入库；二是商业银行经收处收到纳税人的缴款书不及时扣款，而是压票，在纳税人的最后限缴日前扣款，再将税款划往国库，这就人为造成预算收入不能及时、足额入库。

(二)预算收入退库监督乏力

1.退库政策政出多门有财政部、国家税务总局、人民银行联合下发的退库政策，也有国税、地税部门各自出台的退库政策及文件规定，还有分税制后未清理废止的退库政策，以及各级财政部门印发的退库文件。退库政策政出多门，政策标准不一，国库部门在政策上难以把握，给退库监督带来了难度。

2.退库的审批权限不够明确《国库会计管理规定》第三十一条第一款规定“各级预算收入退库的审批权属于同级政府财政部门。中央预算收入、中央和地方共享收入的退库，由财政部或其授权的机构批准。地方预算收入的退库，由地方政府财政部门或者其授权机构批准。”目前，办理退库的审批机构有财政部门、税务部门。对于上述规定中的被“授权机构”是哪些部门，哪些类型的退库属于财政部门审批，哪些类型的退库属于授权机构审批，制度都不明确。

3.对退库的真实性、政策的适用性国库难以把握由于国库退库牵涉到不同部门的利益，各部门都有自己规定的退库政策，所以常常出现政策之间相互矛盾的地方。而各级预算收入退库的审批权属于本级政府部门或其授权机构，国库只负责审核手续是否齐全，退库的合规性难以把握。

(三)库款支拨的合规性难以把握

1.预算支出计划提供不及时《国库会计管理规定》第三十四条规定：“各级国库应要求同级财政部门及时提供年度财政预算支出计划，以准确、及时地办理预算拨款业务，确保库款安全。”但各级财政很难在年初提供年度预算支出计划，一般要在三、四月份人大会结束后或是到年底才能提供一年准确的预算支出计划。然而在实际工作中，常遇超预算或者调整预算的情况，因此，“要求同级财政部门及时提供年度财政预算支出计划”，形同一句空话。

2.预算拨款凭证的问题随着区域经济的不断发展壮大，地方国库资金拨付量逐年增加，单笔拨付金额也越来越大，而财政拨款凭证没有作为重要空白凭证管理，存在严重风险隐患。

3.凭证真伪难辨财政拨款凭证是用一般的纸张印刷，这种印刷品容易仿制，在仿制的凭证上加盖财政库款预留印鉴，就能把资金拨出去，极易引发资金潜在的风险。

(四)账务核对存在瓶颈

1.财、税、行与国库部门没有一套统一的、切实可行的对账制度目前财、税、库、行最普遍的对账方法是：一是财、税、库收支核算科目不一致。自分税制实行以来，财、税、库3个部门收支科目明显不同、口径也不一致，使得对账难度加大，从而导致国库的“地方收支月报表”不能正确地反映各级预算收支的执行情况。

2.财税部门对账工作认识不足从日常对账情况来看，财、税部门对对账工作还不够重视，存在对账不及时、不认真等问题，具体包括：一是个别征收机关不按日取国库报表进行核对；二是平常不对账，等到月、年底由国库部门找财、税部门集中对账；三是国库部门发出的对账资料时常不能及时收回。这些做法都很难保证及时发现差错，也为犯罪分子盗取国库资金提供了可能。

防范国库资金风险的对策

(一)完善国库资金监管法规现行的《国家金库条例》和部分国库制度、法规已严重滞后于当前金融和财税体制改革的要求，严重影响了国库监督职能发挥。为了使国库监督走上法制化轨道，真正做到有法可依，有章可循，一要尽快修订《国家金库条例》及其实施细则，使其更为完善和合理，更具操作性。二要统一《预算法》和《征管法》对国库监管的口径，使国库管理有法可依，具有真正的检查监督权和处罚权。对涉及需要国库监督执行的财税政策，由财、税部门与国库部门联合下发或者抄送国库部门，使国库监督起来有明确的依据，更具有主动权。

(二)严把资金进出口关一要严把收人入库关。按照规定审查税收缴款书，防止商业银行延压、占压、截留或挪用预算资金。对征收机关、经收处等建立不定期检查制度，针对有疑点的税收缴款书进行实地检查，防止延压、占压、挪用税款和私自设立过渡户现象。二要严把库款支拨关。认真审核拨款业务，确保库款使用合理、合规和合法；漏章或印鉴不全的凭证有权拒绝受理；加强对财政专户和零余额账户的监督，促进地方财政国库管理制度改革健康推进；三要严把收入退库关。对受理的“税收收入退还书”，要严格按规定审核，对退库的文件、种类、时效、范围、审批程序及税收收入退还书上各项要素要严格审查，防止不合法退库，还要对预算收入退库业务进行真实性现场检查，防止退库单位弄虚作假或与地方政府利益挂钩进行违规退库。

(三)严格国库对账制度一要做到每日、每月、每年国库部门及时与征收机关、财政部门进行对账，按预算收入科目，分级次进行逐项核对。二要保证国库内部账务核对一致。设立专门对账人员进行账务核对工作，按月核对各科目的总账、分户账，做到账账相符、账表相符、账实相符。三要加快电子化网络进程。推进财、税、库、行横向联网，完善电子对账方式自动与相关单位进行对账，减轻对账工作强度，提高对账工作效率，防范国库资金风险。

(四)构筑国库预警防线一要加强国库部门同财政、税务、银行的信息沟通和配合，建立财、税、库、行相互监督体系，防止跨部门的联合作案。二要开展交叉检查，促使财、税、库、行各项业务的规范运作。三要建立国库内部岗位监督机制，健全强制休假制度，充分发挥事后监督、内审、纪检监察的作用，确保国库资金安全。